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Concertation, communication : quelles complémentarités ?

CONCERTATION, COMMUNICATION : QUELLES COMPLÉMENTARITÉS ?

CHRISTOPHE PIEDNOËL Directeur des relations extérieures, de la communication et de la concertation, Réseau Ferré de France

Publié le 24 Déc 2013

Le terme générique de concertation recouvre des formes d’échange allant au-delà des seules relations bilatérales entre deux parties. La concertation peut prendre la forme d’une consultation où l’expression d’avis est recherchée, d’un dialogue où les échanges d’avis et d’idées sont exprimés, d’une négociation où la recherche d’un accord comme compromis est visée, voire d’un partenariat à travers la recherche d’un objectif commun. Les participants à cet échange peuvent être des acteurs institutionnels, des acteurs économiques, des associations, des citoyens. L’objectif général de la concertation est que l’échange qu’elle organise permette d’éclairer et d’améliorer la décision sur la politique ou le projet concerné. Dans le domaine ferroviaire, la concertation doit contribuer à construire une vision partagée des besoins, problèmes et solutions afin de faire comprendre les contraintes et enjeux de l’entreprise et de comprendre ceux des autres, dans le sens d’une responsabilisation collective autour de la politique ferroviaire.  

De quoi parle-t-on ?

La concertation est une démarche, mais aussi une attitude d’ouverture et d’échange, qui est au service de la communication, au sens d’échange relationnel authentique entre les personnes. Cet échange se fonde sur des informations, sur des attitudes et représentations de l’Autre. À la base de la concertation, il y a d’abord une information : l’information apportée par le promoteur d’un projet mais aussi celle que doivent apporter les participants. La qualité de l’échange repose en partie sur la qualité des informations échangées. Mais la simple information, si elle est toujours nécessaire à la qualité de l’échange, ne suffit pas à constituer un dispositif de concertation. Car la concertation repose également sur une attitude d’empathie fondée sur l’ouverture, l’écoute et la confiance qui se construit progressivement. C’est là qu’entrent en jeu les outils et supports de communication (sites Internet, réseaux sociaux, plaquettes, etc.) qui doivent favoriser à la fois une mise à disposition des informations -c’est un des enjeux de l’open data-, l’échange d’informations et la bonne information sur le déroulement et les résultats de la concertation.   C’est dans cet état d’esprit favorisé par de nouvelles exigences sociétales que RFF -nouvelle entreprise qui devait s’affirmer- s’est engagé de manière volontaire dans le développement d’une politique de concertation ambitieuse dès le début des années 2000.  

Une nouvelle exigence sociétale

Le développement de la concertation sur les projets d’aménagement est lié aux forts conflits que certains projets ont rencontrés : construction de barrages dans les années 50, urbanisation du littoral dans les années 60, construction de centrales nucléaires dans les années 70, projets d’infrastructures de transport -notamment le projet de LGV Méditerranée- et installations de centre de traitement ou d’enfouissement des déchets dans les années 80 et 90, fermes d’éoliennes et antennes relais pour la téléphonie mobile plus récemment. Ces conflits s’inscrivent dans un cadre plus large d’émergence des préoccupations environnementales et de contestation de l’autorité et de la décision publiques en France et dans d’autres pays occidentaux. Le corollaire de ces contestations a été une amélioration progressive des études environnementales associées à une plus grande information et participation des populations aux processus décisionnels qui ont un impact sur leur cadre de vie.   Plusieurs textes sont venus consacrer ce droit à participer et constituent désormais le fondement des démarches de concertation. En 1992, le principe 10 de la déclaration de Rio stipule que « la meilleure façon de traiter les questions d’environnement est d’assurer la participation de tous les citoyens concernés ». En 1998, la Convention d’Aarhus précise les obligations des Etats afin de mettre en œuvre ce principe, notamment que les dispositions doivent être prises pour que le public puisse participer suffisamment tôt dans le processus d’élaboration d’un projet afin qu’il puisse « exercer une réelle influence », c’est-à-dire lorsque « toutes les options et solutions sont encore possibles » (Article 6.4) et qu’il est nécessaire que « les résultats de la procédure de participation du public soient dûment pris en considération » au moment de prendre une décision (Article 6.8). Ce qui sera inscrit à l’article 7 de la Charte constitutionnelle de l’environnement en 2005 : « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement ». Ce qui a conduit à ce que le droit des populations à participer soit désormais inscrit dans le code de l’Environnement.   Ainsi, la force donnée à l’obligation de concerter est dans le même temps une réponse à une aspiration croissante de nombreuses catégories sociales qui souhaitent être davantage consultées sur les choix publics qui les concernent. La concertation peut être perçue dès lors comme l’un des axes de rénovation de la démocratie représentative : en donnant la parole aux citoyens, la concertation peut renouveler l’intérêt des citoyens pour la chose publique. En concertant sur un projet ferroviaire, RFF ouvre un espace de débat qui prend place dans un système démocratique plus vaste.    

La concertation au cœur des métiers de RFF

Sous l’impulsion de ces textes réglementaires et législatifs, RFF a développé de nombreuses démarches de concertation, en tentant d’optimiser les procédures de concertation obligatoire et en initiant d’ambitieuses concertations volontaires. Cela a été facilité par le statut singulier de RFF qui, en tant qu’établissement public, gère et développe le réseau ferroviaire pour la collectivité sans néanmoins être en mesure de décider et financer seul ses projets. C’est pourquoi l’entreprise s’est engagée, dès sa création, à développer la concertation comme une démarche permettant de consulter et d’associer les partenaires publics et privés, les usagers -entreprises ou particuliers- et au-delà, l’ensemble des citoyens, à la définition des projets ferroviaires.   Depuis 1810, existe l’enquête publique. Elle concerne la plupart des projets qui ont des incidences sur l’environnement et/ou prévoient des expropriations. C’est une procédure très normée qui se déroule sur la base d’un projet déjà très détaillé et qui, malgré les améliorations dont elle a fait l’objet, a longtemps été dénoncée comme intervenant trop tardivement dans l’élaboration d’un projet. La réponse apportée au début des années 90, après une vague de conflits d’aménagement, a été l’organisation de débats amont, concrétisés en 1995 par la création du débat public et de la Commission nationale du débat public (CNDP). Les treize débats publics organisés depuis lors sur des projets ferroviaires ont complètement bouleversé la manière de concevoir des projets et ont conduit l’entreprise à poursuivre l’effort de concertation au-delà du débat public. Plus de 70 000 personnes ont participé à ces débats.   C’est ainsi que RFF a développé des démarches de concertation pour accompagner les études préparatoires au débat public puis les études « post-débat » jusqu’à l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique (DUP). L’entreprise a ainsi mis en place des outils innovants (chartes locales de la concertation, garants de la concertation, sites Internet d’expression, etc.) et déployé des moyens importants pour donner toutes leurs chances aux démarches mises en place, parfois durant plusieurs années. Cela a eu un effet tache d’huile sur des projets et concertations plus modestes, en particulier les nombreuses concertations relevant de l’article L.300-2 du code de l’Urbanisme, pour lesquelles les dispositifs mis en œuvre ont été renforcés : davantage de préparation collective de la concertation, plus de moyens mis dans l’information, diversification des modes d’expression, montée en qualité des bilans de concertation dans leur format (plus communicant) et dans leur contenu (transparence des échanges, et réponses apportées par l’entreprise), etc.   L’intérêt de concerter a progressivement fait ses preuves à la lueur de l’expérience acquise par l’entreprise. Ce qui a conduit à ce que les processus de conduite des études des projets intègrent des temps et des principes de concertation clairement identifiés. Cela a conduit également à ce qu’elle imprègne un nombre croissant de métiers de l’entreprise (construction des horaires, les plages travaux à fort impact, etc.). Dans cet esprit, l’entreprise s’est dotée d’une Charte pour la conduite de la concertation qui formule des engagements précis, afin que les modalités de mise en œuvre de la concertation répondent à une exigence de qualité. Elle s’inscrit dans la démarche de développement durable de l’entreprise, en particulier au titre de la Responsabilité Sociale de l’Entreprise (RSE).  

La concertation change la manière de communiquer

La concertation ne se décrète ni ne s’improvise. Elle relève d’une politique et d’une posture d’entreprise qui doit mettre en place une ingénierie et des moyens dédiés. C’est ce que RFF a fait dès 2000, à travers la mise en place d’une équipe centrale de professionnels de la concertation, aujourd’hui constituée de 6 personnes, qui conseille les équipes concernées par le concertation et qui élabore et anime de nombreux outils (guides, site Intranet dédié à la concertation, conduite de retours d’expérience, réseau de concertants, programme complet de formations, etc.). Depuis plusieurs années, des chargés de concertation ont été engagés pour accompagner les grands projets. L’ambition de l’entreprise est de disposer d’un chargé de concertation au niveau de chacune de ses directions régionales, qui aiderait à la mise en place de démarches de concertation pour l’ensemble des métiers concernés (lignes nouvelles, réseau existant, gares et urbanisme, etc.).   Au-delà des ressources nécessaires, la concertation a besoin de la communication pour se développer. Bien entendu, une démarche de concertation doit s’accompagner d’une démarche et d’outils d’information. Mais la politique de concertation de l’entreprise ne peut exister véritablement sans communication : la concertation doit se faire en cohérence avec la communication et doit être aussi un objet de communication. C’est là une condition sine qua non de son ancrage dans une politique d’entreprise. C’est pour cette raison qu’à RFF, l’unité concertation et débat public a rejoint la direction de la communication, devenue la direction des relations extérieures, de la communication et de la concertation (DRECC). Une organisation miroir devrait être déclinée dans les mois à venir au niveau des 12 directions régionales de l’entreprise. Par cette proximité des deux métiers, qui sont bien deux métiers différents et complémentaires, la concertation peut être plus efficace en se fondant sur des démarches et outils de communication adaptés.   Il s’agit également de communiquer sur la concertation elle-même et ses résultats, à l’échelle de l’entreprise, des institutions et du grand public. C’est à partir d’une solide expérience acquise que l’entreprise est en mesure désormais de communiquer sur la concertation. Ainsi, en se rapprochant encore davantage de la communication, la concertation franchit un nouveau palier pour devenir une véritable culture d’entreprise.

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