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La cour des comptes, acteur du débat public ? Entretien avec Didier Migaud

Simplifier, mais pourquoi ?

Didier Migaud Premier président de la Cour des Comptes

Publié le 06 Juil 2017

Efficacité et efficience des politiques publiques, qualité de la relation des citoyens avec leurs administrations et, in fine, solidité de notre pacte républicain : la simplification du droit et de l’action administrative n’a de sens que dans la mesure où elle permet de répondre à ces enjeux étroitement imbriqués, dans le contexte politique, économique et social qui est le nôtre. Mantra de la communication publique, la démarche de simplification s’est progressivement imposée dans les discours comme une fin en soi. Encore faut-il, avant de chercher comment simplifier, se demander pourquoi des efforts sont nécessaires.

Une action administrative qui vise à s’adapter à la diversité des situations des bénéficiaires ne peut échapper à une certaine complexité.

L’étude annuelle 2016 du Conseil d’État rappelle qu’il faut toujours s’interroger sur l’origine de la complexité constatée. La brièveté d’un texte, la légèreté d’un code ne sont pas forcément la marque d’un droit de qualité. Une action administrative qui vise à s’adapter à la diversité des situations des bénéficiaires ne peut échapper à une certaine complexité. Mais le raffinement des normes et de l’action administrative ne doit pas excéder le niveau strictement nécessaire pour garantir l’efficacité des politiques publiques, et donc pour répondre aux besoins de leurs usagers. L’antique « principe de parcimonie » est plus que jamais actuel.

Le nécessaire et l’inutile

Pour distinguer le nécessaire de l’inutile, les juridictions financières utilisent quotidiennement, dans leur mission de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, un critère d’analyse simple : dans quelle mesure les dispositifs prévus sont-ils adaptés aux besoins de leurs utilisateurs ? L’attention portée au point de vue des bénéficiaires, aux résultats obtenus plutôt qu’aux moyens utilisés, me paraît le garde-fou le plus efficace contre toute complexité inutile. Et donc une des clés de la modernisation des services publics. « La simplification n’est pas un objectif en soi. Elle est le moyen d’atteindre des objectifs plus larges : sécurité juridique, cohésion sociale, compétitivité des entreprises » soulignait1 récemment Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État. Il poursuivait : « L’inflation et la complexification de notre droit, ajoutées à la lourdeur des mécanismes administratifs, pèsent sur la compétitivité des entreprises et la vie de nos concitoyens […] Les citoyens, embarrassés par la lourdeur des procédures et le nombre des normes, peinent à les comprendre et à les appliquer. L’instabilité et l’inflation juridiques deviennent des sources de désarroi et de non-recours. » En définitive, simplifier à bon escient, c’est veiller à l’intelligibilité et, partant, à la transparence de l’action publique. Faire vivre, en somme, l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du Citoyen : « La Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Garantes de l’application de ce principe suprême, les juridictions financières ont à cœur de repérer les complexités coûteuses et contre-productives pour les collectivités publiques comme pour leurs usagers, et de mettre en évidence les besoins et les pistes de simplification.

Critère d’analyse simple : les dispositifs prévus sont-ils adaptés aux besoins de leurs utilisateurs ?

Notre rapport de juillet 2016 sur la collecte des prélèvements fiscaux et sociaux des entreprises souligne ainsi leur grand éclatement et leurs rendements très inégaux, la multiplicité des démarches administratives à effectuer et le coût de cette complexité. Construite par sédimentation normative et administrative, cette collecte illustre l’inadéquation des instruments d’une action publique avec ce qui devrait être son objectif : concilier la contribution financière des employeurs et la compétitivité des entreprises.

“La simplification est le moyen d’atteindre des objectifs plus larges : sécurité juridique, cohésion sociale, compétitivité des entreprises”. Jean-Marc Sauvé, Vice-président du Conseil d’État

Complexité, multiplicité

La complexité des normes et de leurs dispositifs administratifs tient principalement à leur multiplicité – qui rend difficile leur articulation – et au défaut d’évaluation de leur impact. En 2015, la Cour des comptes observait ainsi que les décisions législatives ou réglementaires de l’État avaient un impact financier et organisationnel majeur, mal anticipé, sur les collectivités locales : la mise aux normes des arrêts de bus ou de tramway coûtera ainsi 453 millions d’euros par an d’ici 2019, s’ajoutant aux effets financiers simultanés de la réforme des rythmes scolaires, des mesures de gestion de la fonction publique et de la revalorisation du RSI.

La dématérialisation n’a pas entraîné une simplification des procédures pour les usagers.

Les conséquences cumulées de la multiplication des normes et des dispositifs nouveaux, des défauts de leur préparation, de leur faible évaluation, des écarts parfois considérables entre les prévisions et la réalité des dépenses ont aussi été mises en lumière par notre rapport au Parlement sur l’efficience des dépenses fiscales relatives au développement durable (septembre 2016). Le résultat est une grande complexité du paysage des dépenses fiscales dont l’efficacité globale en matière de développement durable est très discutable. De fait, l’effet positif des dépenses est contrebalancé par les nombreuses exonérations fiscales portant par exemple sur le carburant pour soutenir l’agriculture, les transports routiers ou les taxis.

Inégalité

Coûteuse, contre-productive, la complexité peut également être un facteur d’inégalité entre les bénéficiaires d’une politique publique. Le référé sur les minima sociaux que j’ai adressé au Premier ministre en 2015 pointe de fortes incohérences entre les neuf différentes prestations (notamment du fait de la disparité des modes de calcul et des conditions d’éligibilité prévues) et un taux de recours à ces prestations obéré par la complexité des démarches d’ouverture des droits, en particulier pour les personnes les plus en difficulté.

Le manque criant d’évaluation révèle que le regard des responsables publics ne porte pas assez sur les résultats des politiques.

Les juridictions financières s’attachent à des recommandations justes et réalistes au regard des contraintes qui pèsent sur les responsables publics. Car nous ne nous contentons pas de mettre en exergue ce qui fonctionne mal : notre rapport de 2012 sur les relations de l’administration fiscale avec les particuliers et les entreprises soulignait les efforts de modernisation et les succès de la nouvelle direction générale des finances publiques. De même, nous avons salué l’effectivité de la réforme de la carte judiciaire et son coût maîtrisé. Pour autant, la Cour constate que beaucoup de simplifications se sont arrêtées au milieu du gué. Ainsi le déploiement des services publics numériques : si 80 % des Français sont équipés en outils informatiques seuls 44 % utilisent les services publics numériques. L’ambition de dématérialisation n’a pas encore entraîné – loin s’en faut – une simplification des procédures administratives pour les usagers.

Essayer, échouer, réussir : une approche pragmatique, agile, permettrait de redessiner l’action publique.

La préparation des réformes, et donc de leur inscription dans le droit, souffre de défauts qui expliquent la mauvaise qualité de nos normes. Le premier tient à l’addition de réformes mal préparées, mal outillées par un droit de mauvaise qualité. Le Conseil d’État fait état d’un « emballement de la production normative ». Je partage ce constat qui appelle à la maîtrise du volume des projets de loi et des textes réglementaires qu’ils prévoient.

Évaluation

Le temps ainsi dégagé pourrait être utilement consacré par les responsables publics à l’évaluation ex post de ce qui existe déjà ! Le manque criant d’évaluation révèle que le regard des responsables publics ne porte pas assez sur les résultats des politiques publiques, sur la capacité des décideurs à répondre aux besoins des citoyens. Cette ambition de réorienter l’action publique par la recherche de résultats tangibles était pourtant au cœur des évolutions profondes emportées par la loi organique relative aux lois de finances… en 2001. L’étape d’après est de tenir compte de ces évaluations, ce qui est loin d’être le cas. Sur le contenu des réformes, la Cour appelle souvent à appliquer davantage le principe de l’expérimentation. Essayer, échouer, réussir : une approche plus pragmatique, « agile », permettrait de redessiner l’action publique en fonction de sa capacité à satisfaire les besoins des usagers. Si les réformes étaient abordées autrement, si leur pertinence était étayée par des études d’impact suffisantes et illustrées par les résultats des expérimentations menées, notre rapport public annuel comporterait bien moins de constats négatifs.

Les incohérences dans le droit correspondent souvent à un défaut de communication entre les ministères chargés de l’élaborer.

Pour s’assurer en amont de l’efficacité des réformes prévues et de leur bonne articulation, il est nécessaire de fluidifier la circulation de l’information entre administrations : nos rapports montrent en effet que les incohérences constatées dans le droit correspondent souvent à un défaut de communication entre les ministères chargés de l’élaborer. Plus généralement, à l’heure où la France s’est engagée dans le « Partenariat pour un Gouvernement ouvert », l’enjeu de la transparence de l’action publique et du partage de leurs données doit être pris au sérieux par les administrations. Une information fiable, notamment à travers les dispositifs d’open data, est le préalable indispensable à la construction de diagnostics partagés sur les résultats de l’action publique.

Une information fiable, notamment à travers les open data, est le préalable indispensable à la construction de diagnostics partagés sur les résultats de l’action publique.

Reste qu’une véritable simplification du droit et de l’action administrative ne pourra résulter que d’efforts considérables et conduits dans la durée. Efforts sur la méthode avec laquelle nos réformes sont pensées et mises en œuvre, sur la façon dont peuvent être modernisés des dispositifs anciens. Les juridictions financières2 continueront à accompagner dans leur démarche les réformateurs de l’action publique, à éclairer autant que faire se peut les décideurs publics pour permettre à chacun d’œuvrer à une meilleure performance, efficience et efficacité de nos politiques publiques. _________________________ 1. Introduction du colloque organisé par le Conseil d’État et la Cour des comptes, le 16 décembre 2016, sur La simplification du droit et de l’action administrative. 2. La Cour des comptes s’est appliquée à elle-même ses propres recommandations en conduisant la simplification du code des juridictions financières, qui aura ainsi considérablement gagné, nous l’espérons, en intelligibilité pour les magistrats comme pour les administrations contrôlées.

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