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Pierre Sadran.

LA PETITE RÉPUBLIQUE DES MAIRIES

Pierre Sadran Professeur émérite, Sciences Po Bordeaux

Publié le 23 Juin 2016
Couverture Parole publique n°12

L’organisation territoriale de la République a connu d’importants changements au cours des trois dernières décennies, marquées par l’approfondissement de la décentralisation. La montée en puissance de la région et ce qu’on désigne comme la « révolution » intercommunale en sont les principales manifestations. Mais la solidité du socle communal et le rôle central du maire dans le modèle politique français n’en ont guère été affectés.

 

Dans l’alliance de la petite République et de la grande se construit le rapport dialectique entre unité et diversité, fondement de notre République territoriale.

La « cellule de base de la démocratie » a, partout, de profondes racines historiques et une forte légitimité dans l’esprit des citoyens1. En France, elle a en outre un statut d’immunité qui a encore été rappelé par le président de la République faisant l’annonce de la réforme territoriale : « Au plus près des habitants, la commune est l’institution à laquelle chaque français est le plus attaché. C’est dans ce cadre que se pratiquent chaque jour la solidarité et la citoyenneté. Elle doit demeurer “une petite République dans la grande”. La spécificité de notre pays, c’est de compter 36 700 communes »2.

On est loin de la variété des modèles de gouvernement municipal d’autres pays.

Cette « petite République » est indissolublement liée à la grande car c’est dans leur alliance que se construit le rapport dialectique entre unité et diversité qui est au fondement de notre République territoriale3. Et parce qu’une véritable homothétie rapproche les modèles politiques national et municipal.

Dispersion communale

En premier lieu, la persistance de la grande dispersion communale si caractéristique de notre pays – le seul à avoir à la fois autant de communes (dont beaucoup de très petites-), et une intercommunalité à la carte pratiquement généralisée – traduit bien la forte diversité de la France, que Fernand Braudel, à la suite de Lucien Febvre, érigeait en trait caractéristique de son identité particulière4.

Faut-il rappeler que la France est le seul grand pays souffrant d’un tel émiettement à n’avoir pas su et/ou voulu conduire une politique systématique de fusions ? Si bien que l’intercommunalité, qui remédie en partie aux inconvénients de la situation, apparaît aussi comme le meilleur alibi en faveur du maintien du statu quo. L’autre remède palliatif, celui de la formation de communes nouvelles issues- de regroupements volontaires a, fondamentalement, la même visée.

Les maires gardent l’exclusivité de la légitimité conférée par l’onction démocratique du suffrage universel direct.

Or, formellement, cette extrême diversité est contenue, sinon résorbée, dans le cadre d’une aussi remarquable unité- statutaire. À peine entamée par les particularités statutaires des très grandes villes – Paris, Lyon et Marseille –, celle-ci s’organise d’un bout à l’autre du territoire autour d’un couple invariablement formé d’une assemblée délibérante, le conseil municipal, et d’une autorité exécutive, le maire, dont les rapports sont uniformément agencés. On est loin de la variété des modèles de gouvernement municipal que s’autorisent d’autres pays. Sans doute la différenciation dans la gestion des territoires se fait-elle à une autre échelle, celle de l’intercommunalité. Mais celle-ci rencontre – c’est sa vocation inavouée – des limites qui demeurent, en France, presque incontournables.

L’intercommunalité  est restée une élection cachée, ce qui était l’objectif : les maires restent incontournables.

Il est vrai que, de rapports en réformes, les communes sont invitées ou conduites à déléguer des compétences toujours plus nombreuses à l’intercommunalité. Mais elles sont, depuis le vote de la loi NOTRe (Nouvelle organisation territoriale de la République) du 7 août 2015, les seules collectivités territoriales à conserver le bénéfice de la clause de compétence générale, et le maire dispose toujours de son pouvoir de police. Surtout, les élus communaux, et le maire en tout premier lieu, ont su sauvegarder l’exclusivité du bénéfice de la légitimité conférée par l’onction démocratique du suffrage universel direct.

Bien sûr, un dispositif de fléchage a été introduit dans les élections municipales pour identifier, au moment du choix, les futurs délégués communautaires. Mais, sous l’effet du lobbying des associations de maires, on a conservé la concomitance de l’élection municipale et de l’élection intercommunale d’une part, et le maintien de la commune comme circonscription électorale de l’autre. Il en résulte que l’électeur ne perçoit pas, au travers du vote, d’autres enjeux que ceux de sa commune, et que les maires peuvent à bon droit continuer à se prévaloir de la légi-ti-mité que confère le consentement du suffrage.

L’intérêt commun d’un État imprégné d’une philosophie jacobine et de ceux qui dirigent les petites Républiques est de préserver ce jeu dont une oligarchie tire le principal profit.

Les municipales de mars 2014 ont confirmé que l’intercommunalité est restée une élection cachée, qui n’a joué aucun rôle dans le débat électoral et dans le vote. Ce qui était au fond l’objectif poursuivi : les maires restent incontournables, y compris au sein des métropoles, forme la plus poussée de l’intercommunalité.

Concentration et personnalisation du pouvoir : au monarque républicain correspond un présidentialisme municipal avéré.

Si l’on voulait privilégier une analyse cynique en termes d’intérêts, il serait aisé de soutenir que l’intérêt commun d’un État – la République – qui reste imprégné d’une philosophie jacobine et de ceux qui dirigent les petites Républiques – les maires et les dirigeants de leurs puissantes associations, au premier rang desquelles la forteresse de l’AMF5 – est de préserver ce jeu dialectique dont une certaine oligarchie installée aux commandes tire le principal profit.

Grande et petites Républiques

La République des mairies se manifeste aussi dans l’homologie et la congruence qui réunissent la grande et les petites- républiques. Un certain nombre de caractères fondamentaux du modèle politique national se retrouvent, avec la réduction d’échelle qui s’impose, dans le microcosme communal. Et le rôle de maire occupe une place privilégiée dans la professionnalisation politique en France.

En premier lieu, le modèle de concentration et de personnalisation du pouvoir en régime démocratique se retrouve- à la base comme au sommet de l’État. Au fameux « monarque républicain » correspond un présidentialisme municipal avéré6, qui peut aller parfois jusqu’à la mise en place d’une domination mayorale et d’un « gouvernement de cour » au sens de Norbert Élias7. Le maire concentre entre ses mains l’essentiel du pouvoir municipal tout en n’étant soumis qu’à des contrôles faiblement efficients ou aléatoires : ceux d’une opposition peu armée, des chambres régionales des comptes, plus incisif mais épisodique, et surtout du corps électoral qui peut le sanctionner mais seulement au terme de son mandat…

Dédoublement fonctionnel

Il est significatif qu’il soit resté la seule autorité locale titulaire d’un dédoublement fonctionnel qui l’amène à remplir, pour le compte de l’État, d’importantes fonctions (organisation des élections, état civil, certaines polices spéciales). S’il est assez fréquent dans le monde que le maire soit le véritable patron de sa localité, il n’y a guère qu’en France que ce pouvoir personnel soit accru par le cumul des mandats – qui lui assure une remarquable longévité politique – et que le système ne soit pas assorti d’une forme de séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le délibératif. Chez nous, le maire est tout à la fois le chef de la majorité municipale, le chef de l’administration et le président du conseil municipal. On comprend qu’il soit généralement peu enclin à faire confiance aux dispositifs de démocratie participative lorsque ceux-ci risquent d’échapper à son contrôle…

Le maire est tout à la fois chef de la majorité municipale, chef de l’administration et président du conseil municipal.

On s’explique aussi la place centrale de cette position dans le cursus politique. La construction d’une carrière de professionnel de la politique passe fréquemment par la mairie. Pour prendre la mesure du phénomène, on peut donner quelques indications chiffrées. En juin 2014, après le renouvellement des municipales, sur les 136 maires des principales villes, près de 12 % avaient été ministres, plus de 10 % avaient dirigé un parti politique et plus de 45 % avaient été députés, ces différentes fonctions et quelques autres pouvant se cumuler dans le temps.

Sur les 136 maires des principales villes, 12 % ont été ministres, 10 % ont dirigé un parti politique, 45 % ont été députés.

On ne s’étonnera pas dès lors de l’homothétie sociologique entre l’élite politique nationale et les grands maires de la République : âge (74 % des maires ont entre 50 et 70 ans), genre (84 % d’hommes), faible présence de la diversité (les maires issus de l’immigration extra-européenne ne sont qu’une poignée) et sur-représentation des catégories socio-professionnelles supérieures. Si l’on osait se laisser aller à parodier un ancien spot publicitaire, on pourrait dire de la petite République des mairies, « elle a tout d’une grande ! ». À moins que ce ne soit l’inverse. 

 

  1. 1. Luciano Vandelli, La cellule de base de toutes les démocraties, Pouvoirs n°95, novembre 2000.
  2. 2. Tribune signée par François Hollande et publiée dans la PQR le 3 juin 2014.
  3. 3. Pierre Sadran, La République territoriale. Une singularité française en question. La Documentation Française, Paris, 2015.
  4. 4. Fernand Braudel. L’identité de la France. Espace et Histoire. Paris, Arthaud-Flammarion, 1986.
  5. 5. Sur les associations d’élus locaux, voir notamment, Jean Petaux, L’école des maires. Les associations d’élus locaux, Politix, n°28, 4e trim. 1994.
  6. 6. Claude Sorbets, « Est-il légitime de parler d’un présidentialisme muni-ci-pal ? », Pouvoirs, n°24, 1983. Albert Mabileau, « De la monarchie municipale à la française », Pouvoirs, n°73, 1995.
  7. 7. Virginie Anquetin, « La domination mayorale. Analyser l’exercice du pouvoir des maires comme une société de cour », RFAP, n°154, 2015.
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