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Organisations publiques : juste place de la communication

Jean-François Lanneluc Directeur de la communication, directeur de cabinet, Ville et Eurométropole de Strasbourg

Publié le 27 Nov 2018

Si la communication publique est apparue au début des années 80 comme une danseuse des politiques, elle s’est rapidement professionnalisée et s’est imposée comme une nécessité absolue dans le monde des collectivités territoriales.

Pourtant, les organisations publiques et politiques ont souvent des réticences à donner sa juste place à la communication. Combien de directeurs généraux se sont montrés « gênés » voire « outrés » des rémunérations des communicants, considérant qu’un dircom devait être un directeur comme un autre voire un simple chef de service. C’était et c’est encore parfois le refus d’envisager la communication dans sa dimension stratégique.

Un service expert, simple fournisseur de clients internes, sans objectif global, sans priorités, ne peut mener une politique de communication pro-active.

L’activité « communication » au sein des organisations publiques est devenue progressivement un service expert : des élus ou d’autres services ont des besoins « de communication » et se tournent « naturellement » – le plus souvent – vers la direction de la communication pour faire réaliser le produit ou le plan de communication attendu pour répondre à ce besoin. Mais, si « l’expertise » de la direction de la communication est reconnue, le positionnement est celui d’un service fournisseur à l’égard de services clients au sein de l’organisation. Et le résultat est une addition d’opérations de communication, sans lien entre elles, sans objectif global, sans priorisation réelle des prises de parole.

Au communicant doit revenir la compétence marketing au sens premier : la connaissance des désirs, des préoccupations, des agacements et des satisfactions des habitants.

Comment, dans ces conditions, répondre à des objectifs de mutation d’image d’un territoire ou d’une institution ? La mutation d’image est le fruit d’une addition de signes parfaitement coordonnés et hiérarchisés. Un service expert, soumis aux besoins des uns et des autres, ne peut pas développer une politique de communication véritablement pro-active. C’est pourquoi, sans doute, dans de nombreuses collectivités, on différencie le marketing territorial de la communication… et on crée une bulle chargée uniquement de la création et/ou de la gestion de la marque du territoire. Mais comment passer de la marque du territoire à l’évolution d’image du territoire, si l’on est privé des moyens de communication de l’ensemble de la collectivité ?

Une anecdote me paraît illustrer les limites d’un service expert : sous le précédent quinquennat, un président de département décide d’augmenter la pression fiscale de 5 %. Il s’adresse à son « expert » de la communication, son dircom : je compte sur vous pour que les citoyens comprennent cette augmentation et y adhèrent, en expliquant la baisse drastique des dotations de l’État, la hausse des dépenses sociales, hautement productives pour le bonheur des habitants, la demande de services publics, puisqu’il s’agit d’abord de répondre à leurs besoins… Mais les gens sont excédés par l’impôt, et aucune action de communication ne peut raisonnablement inverser le sentiment. C’est une autre décision qu’il aurait fallu prendre. Mais qui avait pensé à interroger le communicant avant la décision ? C’est pourtant à lui que doit revenir la compétence « marketing » au sens premier du terme : la connaissance des désirs, des préoccupations, des agacements ou des satisfactions des habitants.

Le communicant doit être associé au processus de décision pour faire prendre en compte les dimensions acceptabilité et image. Et pour dire parfois : attention !

S’il n’appartient pas au communicant de décider à la place des élus, il est dans ses fonctions de parler de l’acceptabilité d’un projet ou d’une décision, et donc d’évoquer les efforts et les moyens de communication à mettre en oeuvre pour créer une adhésion du public. Et parfois de dire : attention, nous ne pourrons pas obtenir un niveau d’acceptabilité convenable et nous recommandons de ne pas aller dans ce sens, compte tenu des dégâts inévitables liés à une telle décision. L’exécutif conserve naturellement sa capacité d’arbitrage, et décide in fine.

Ce positionnement stratégique implique une réelle proximité avec l’exécutif, une relation suffisamment étroite et confiante.

Le communicant doit donc être associé au processus de décision, suffisamment en amont pour que la dimension « acceptabilité » comme la dimension « image » soient prises en compte. Il doit disposer d’une parfaite connaissance des préoccupations des habitants et maîtriser les outils de marketing qui lui permettent de connaître le paysage local. Il doit nécessairement avoir un positionnement stratégique. Ce qui implique d’accepter une réelle proximité avec l’exécutif, pas une proximité partisane mais une relation suffisamment étroite et confiante pour que l’exécutif mesure ce que lui apporte une communication bien gérée. Je crois profondément que le dirigeant d’une collectivité territoriale doit pouvoir compter sur un premier cercle de collaborateurs composé du directeur général, du directeur de cabinet et du directeur de la communication, trois fonctions indispensables et stratégiques pour le territoire comme pour l’exécutif.

La stratégie de communication porte d’abord sur la capacité à définir de grands objectifs de mutation d’image. Cela ne peut se faire qu’en très étroite collaboration avec l’exécutif, qui sait où il veut « emmener » son territoire. Seule une bonne définition de ces objectifs permettra de hiérarchiser les opérations de communication, de choisir de mettre en avant le projet ou la réalisation qui sert de façon plus évidente la modification d’image attendue.

À Lyon, où je fus directeur de la communication de la ville et de la métropole de 2001 à 2010, nous avons arrêté, grâce à une relation étroite avec Gérard Collomb, des objectifs de mutation d’image particulièrement clairs. En 2001, l’image et surtout l’attractivité de Lyon n’étaient pas à la hauteur de la puissance et des atouts de la capitale de Rhône Alpes. Or le manque d’attractivité constitue une authentique faiblesse pour le développement. Pour Gérard Collomb, le modèle c’était Barcelone, avec ses 800.000 touristes annuels. Nous étions très loin de l’image iconique de notre référence ! Toute la politique de communication a consisté à promouvoir les projets les plus innovants et les plus audacieux, ceux qui incarnaient la créativité et l’accord avec l’environnement contemporain. Les campagnes ont donc beaucoup porté sur la recherche, la mode, les industries créatives, nous avons pu mener une réelle politique de marketing territorial avec le lancement du concept Onlylyon. Nous avons en revanche beaucoup réduit le nombre de campagnes portant sur le classement au patrimoine mondial de l’UNESCO et lorsque nous devions communiquer sur des sujets plus traditionnels, nous le faisions avec des créations graphiques et sur un ton audacieux et parfois subversif. Cette politique de communication a sans doute été efficace puisque l’image de Lyon a en effet été transformée radicalement. Mais elle n’aurait pu être menée sans une réelle proximité avec l’exécutif, sans une forte adhésion de sa part, sans son soutien constant qui permettait de résister aux demandes foisonnantes qui alimentent au quotidien une direction de la communication.

Directeur général, directeur de cabinet, directeur de la communication : trois fonctions stratégiques pour le territoire comme pour l’exécutif.

La mutation d’image d’un territoire, endogène ou exogène, est incontestablement une finalité essentielle d’une politique de communication. Mais elle ne peut s’accomplir sans une définition claire des objectifs de transformation d’image ; sans une politique de communication totalement orientée vers ces grands objectifs, au détriment éventuellement des commandes nombreuses et variées portant sur d’autres sujets ou qui ne sont pas en adéquation avec les objectifs poursuivis ; sans un positionnement stratégique de la communication dans l’organisation, à proximité de l’exécutif.

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