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L’innovation publique : avec les usagers

Frédérique Pallez Professeure, Ecole des Mines ParisTech, coordinatrice du programme ANR FIP-Explo

Publié le 07 Avr 2017

Le temps n’est plus des « administrés », passifs, dociles, invités à se plier aux exigences d’organisations bureaucratiques qui recherchaient avant tout efficacité et égalité formelle entre tous.

Les démarches de design de service s’appuyant sur l’expertise d’usage critiquent la conception top-down de services publics.

L’intérêt croissant porté aux publics destinataires a donc conduit l’Administration à développer deux modalités : les dispositifs d’écoute, qui cherchent à mieux comprendre les attentes et les besoins des « utilisateurs des services », parfois qualifiés de consommateurs ; les démarches participatives, qui visent à embarquer le « citoyen » dans la fabrication de la décision publique via des dispositifs de consultation institutionnalisés.

Mais le sentiment d’une inadéquation des modes traditionnels de conception des services publics persiste. On cherche désormais à promouvoir la co-conception des services publics avec « les usagers ». Depuis une dizaine d’années, des designers apportent leurs techniques spécifiques, et leur orientation « usage ». Ces expériences préfigurent-elles une nouvelle manière de reconcevoir le service public avec les usagers ?

Pas de méthodologie préétablie, le hasard et l’improvisation jouent un rôle important.

Des démarches de co-conception appuyées sur le design

Les démarches appuyées sur des méthodes issues du design se sont développées particulièrement en Europe du nord. En France, l’association La 27e Région les promeut activement depuis 2008. Les formes concrètes de ces démarches sont multiples : « immersion » de plusieurs semaines sur un territoire ou dans un équipement public ; projets collectifs associant designers, fonctionnaires, usagers, créatifs et chercheurs en sciences sociales ; « prototypage rapide » et tests de nouveaux services et de nouveaux outils ; expositions mobilisant des procédés artistes ; utilisation massive de supports inhabituels dans l’Administration (blogs, vidéo, diaporama, maquettes, etc.).

Au centre de ces démarches de créativité, ne sont pas tant les usagers, catégorie abstraite, que des usages spécifiques, inspirants, parfois même imaginés.

Une « résidence » de trois semaines dans une mairie d’arrondissement, intitulée Repenser l’accueil en mairie, avait ainsi pour but de proposer un renouvellement des modalités d’accueil du public. L’équipe pluridisciplinaire (designers, sociologues, metteur en scène, etc.) a généré, prototypé et testé en situation une nouvelle organisation spatiale du hall d’entrée ou de nouveaux outils pour aider le parcours des usagers dans certaines procédures complexes.

Ces démarches prennent à revers des principes classiques de l’action publique : universalité, rationalité, neutralité politique.

L’usage des usagers

Quelle est la place des usagers dans ce type de démarche ? Reprenant des thèmes développés en sciences sociales, les démarches de design de service mettent l’accent sur la nécessité de s’appuyer sur « l’expertise d’usage » et critiquent la conception top-down de services publics qui ne prennent pas en considération l’expertise des usagers.

L’analyse des démarches montre toutefois que la réponse opératoire n’est pas simple : de quels usagers s’agit-il ? Comment sont-ils impliqués ? La construction des « publics » est en effet directement liée aux modalités de leur insertion dans un processus de co-conception. Or, dans les démarches design, la construction ne se fait pas selon une méthodologie préétablie, le hasard et l’improvisation jouant un rôle important.

L’intérêt accru pour les usagers et leur participation active justifie-t-il de développer ces expériences exotiques ?

En revanche, différentes techniques permettent d’appréhender le vécu des usagers sollicités, de « vrais gens », non des représentants de catégories statistiques. Ce sont leurs réactions personnelles, leurs affects, les situations « incarnées », qui sont sources d’inspiration dans le travail des intervenants. Ce ne sont pas tant les usagers, catégorie abstraite et trop restrictive, que des usages spécifiques, inspirants, parfois même imaginés, qui sont mis au centre de ces démarches pour déclencher la créativité.

Les principes pris à revers ?

Ces démarches surprennent d’abord par leur forme ludique et peu conventionnelle. Mais, plus fondamentalement, elles prennent à revers des principes classiques de l’action publique : universalité, rationalité, neutralité politique.

  • Ancrées dans des contextes spécifiques, elles sont contextualisées par essence : leurs promoteurs se refusent à y voir des « solutions », réplicables à d’autres organisations administratives.
  • Fondées sur le « vécu » des personnes, agents ou usagers, non sur une rationalité organisationnelle ou économique, elles peuvent susciter le scepticisme car elles se prêtent mal aux formes argumentaires traditionnelles des réformes du secteur public.
  • Portées par un idéal politique et des valeurs humanistes, elles semblent contrevenir parfois à une stricte neutralité politique.

L’intérêt accru pour les usagers et leur participation active dans la (re-)conception des services publics justifie-t-il de développer ces expériences exotiques ?

Développer ces démarches ?

  • Efficacité. On peut s’interroger d’abord sur leur efficacité. Comment faire la « preuve de concept » ? L’efficacité doit être entendue au sens large : le but de ces démarches n’est « découvert » que dans le processus d’exploration qu’elles déclenchent. Et leurs promoteurs mettent en garde contre tout « solutionnisme » : il ne s’agit pas de proposer une reconfiguration d’un service clé en mains, mais plutôt de faire la démonstration qu’on peut travailler sur un outillage de la relation au public, sur une transformation des lieux d’accueil, sur de nouveaux rôles des agents publics, en « décadrant » les modes de faire habituels, en contrevenant aux réflexes organisationnels classiques.

Comment insérer dans les organisations des formes d’intervention peu compatibles avec les pratiques administratives ?

Il s’agit donc plutôt d’instiller des capacités d’innovation dans les organisations publiques que de répondre à un problème qui, de toute façon, n’est pas clairement formulé. Dans ces conditions, les modes d’évaluation classiques sont insuffisants et leurs temporalités inadaptées, car les effets, s’il y en a, sont diffus et s’observent dans la durée.

  • Légitimité. On peut également interroger la légitimité de ces démarches. Faut-il alors reconstruire une autre forme de légitimité, fondée sur le processus de production de l’innovation davantage que sur sa conformité à des principes de l’action publique jugés par certains obsolètes ?

Créer des structures légères dédiées à l’innovation au sein des administrations, animer des communautés d’innovateurs publics.

  • Insertion. Enfin, comment garantir l’insertion dans les organisations de ces formes d’intervention peu compatibles avec les pratiques administratives ? Car ces modalités supposent une capacité d’initiative qui puisse s’affranchir des procédures, des critères d’efficacité et des frontières organisationnelles habituelles. Elles nécessitent donc un portage politique à haut niveau, une protection des innovateurs et un droit à l’expérimentation, une attention accrue portée à la pertinence des propositions, sans se limiter à un jugement sur leur performance.

Donner leur chance aux innovations publiques

En conclusion, il s’agit de donner leur chance aux innovations publiques. Il est important de les protéger, de les encourager, de les analyser pour en tirer les enseignements et progresser sur la mise en place de nouvelles modalités de construction des services publics. Quelques pistes à explorer.

  • Construire ou amender les dispositifs financiers et juridiques qui permettent le soutien et le développement de ces expériences : modalités de financement (modifications des règles des marchés publics, subventions…) ; protections juridiques pour s’affranchir (temporairement) de contraintes réglementaires (assurances).
  • Faciliter leur ancrage organisationnel en créant des structures légères dédiées à l’innovation au sein des administrations, en valorisant les agents impliqués, en consolidant et en animant des communautés d’innovateurs publics.
  • Capitaliser sur les expérimentations et inventer des cadres d’évaluation adaptés pour légitimer leur intérêt (rôle de la recherche).
  • Acculturer les fonctionnaires à ces démarches (rôle de la formation).

Cette mise en pratique des principes d’expérimentation du design pourrait produire des formes fécondes d’innovation publique pour retisser les liens entre citoyens et service public.

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