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Fonctionnaires et transformation publique

Emmanuel Rivière - Maëlle Marchandon Directeur général France - Chargée d'études, Kantar Public

Publié le 25 Mar 2019

Des crises qui ont secoué la France à la fin de l’année 2018, plusieurs leçons ont déjà été tirées. La première révèle une tension, exacerbée, entre le sentiment chez beaucoup de Français d’une pression fiscale à la limite du supportable et la conviction frustrante de ne pas en avoir pour son argent, alimentée notamment par l’éloignement ressenti des services publics et le constat de leur dégradation. Cette tension trouve son illustration dans l’édition 2018 du baromètre Kantar-Paul Delouvrier sur l’image des services publics1. La part des Français qui préfèrent payer moins d’impôts plutôt que d’avoir de meilleurs services y est à nouveau nettement majoritaire (57 %), progressant de 6 points en un an. Pourtant, ils sont de moins en moins nombreux à croire qu’il soit possible de réaliser de nouvelles économies sans diminuer la qualité de service.

Un fonctionnaire sur deux pense que les changements menés dans son organisation étaient nécessaires mais seul un sur cinq considère que cela améliorera ses conditions de travail.

Cette équation paradoxale, qui associe exaspération fiscale et sentiment que les services publics sont à la limite de leurs efforts d’économie, pousse nos concitoyens à chercher des solutions ailleurs : lutter contre la fraude et les abus, faire payer les plus riches, diminuer les privilèges qu’on imagine associés aux carrières politiques. Dans un tel contexte, conduire une transformation de l’action publique qui rende crédible la diminution des coûts et l’amélioration du service est un défi, en faire la pédagogie est une gageure.

Difficile d’ignorer aussi la seconde leçon de la crise des Gilets jaunes : on ne peut plus conduire des politiques publiques efficaces en donnant le sentiment d’ignorer les gens et leur vie. Si on néglige de les associer, de comprendre comme l’action publique va être interprétée, appropriée, comment ces politiques s’inscrivent dans l’écosystème complexe de leur réalité quotidienne, on s’expose à des crises, de temps en temps, et à une perte d’efficacité des politiques publiques la plupart du temps. Le Grand Débat semble attester de cette prise de conscience : s’efforcer de comprendre les gens n’est pas une contrainte mais une condition de réussite. Cela s’applique aux citoyens, usagers et contribuables. Cela s’applique encore plus aux cinq millions et demi d’agents publics, acteurs et potentiellement ambassadeurs – ou détracteurs – de la transformation publique, et par ailleurs usagers et contribuables…

Dans un contexte aussi tendu, comment imaginer transformer l’action publique de manière convaincante pour les Français si les agents ne sont pas eux-mêmes embarqués dans ces changements, en partagent les finalités et en comprennent les modalités. Or l’enquête conduite par Kantar2 à l’occasion des Entretiens de Communication publique 2019 montre qu’on est très loin de cette situation hautement souhaitable.

81 % des agents des trois fonctions publiques jugent que la transformation de l’action publique est importante, 26 % la considérant même prioritaire pour le pays. Le problème n’est pas le bien-fondé de la transformation mais sa mise en œuvre : seuls 22 % des agents en ont une vision positive. Presque un sur deux (45 %) affirme que cette transformation est négative. Et un sur trois ne la juge ni positive ni négative (28 %), autre manière pour les agents d’exprimer leur incompréhension ou leur ambivalence face aux changements auxquels ils assistent. Constat identique s’agissant des conséquences sur leur organisation : seuls 22 % considèrent que cette réforme mènera à une amélioration de leurs conditions de travail. Ce qui laisse penser que les agents jugent la politique de transformation de l’action publique avant tout à l’aune de ses conséquences sur leur travail quotidien.

Pourtant, la transformation menée au sein de leur organisation est perçue comme nécessaire par 51 % des agents, même si une proportion identique juge qu’il y a eu trop de changements au sein de leur organisation au cours des dernières années. En fait, ce sont les modalités de sa mise en œuvre que les agents questionnent : 62 % considèrent qu’elle n’a pas été bien pensée ou bien évaluée, seuls 41 % jugent qu’elle a été bien mise en place.

Autre zone d’ombre, les agents ne semblent pas percevoir les objectifs liés à cette modernisation de l’administration : ils sont certes 64 % à penser que l’État a la volonté d’adapter ses organisations aux outils digitaux mais, dans un contexte où la maîtrise des dépenses publiques est au centre du débat, huit agents sur dix (78 %) pensent que la principale motivation de l’État est… de faire des économies. L’amélioration de l’efficacité de l’action publique, censée être au coeur du projet, n’est citée que par un agent sur deux (49 %). De même, ils ne sont que 48 % à considérer l’amélioration des relations entre administrations et administrés – et donc le service rendu aux citoyens – comme étant un moteur de cette réforme.

Plus des trois quarts des agents pensent que les pouvoirs publics ne cherchent pas assez à impliquer les usagers, à informer les agents ou à tenir compte de leur avis avant de décider.

Plus inquiétant, sept agents sur dix considèrent que la modernisation de l’action publique ne cherche pas à améliorer leur travail au quotidien (68 %), ce qui témoigne d’un fort décalage entre les intentions prêtées aux autorités et l’expérience des agents.

Ce manque d’adhésion cache un déficit perçu d’implication et de considération. Très majoritairement, les agents publics ne se sentent pas écoutés et s’interrogent sur les intentions des autorités publiques. Ils considèrent qu’elles ne font pas assez d’effort pour les écouter (81 %), pour tenir compte de leur avis (81 %) ou, plus simplement, pour les informer des décisions prises quant à l’avancement du projet et de ses implications (74 %). On assiste à une déconnexion entre la décision venue d’en haut et l’implication des agents, qui ont le sentiment d’être considérés, au mieux, comme des exécutants et semblent subir des changements dont ils estiment qu’ils se font contre eux. Situation qui, à les en croire, ne les distingue guère de celle des usagers, puisque seul un quart des agents considèrent que l’État cherche suffisamment à impliquer les citoyens dans les projets de transformation.

Six agents sur dix ne perçoivent pas les objectifs liés à cette transformation, les modalités de sa mise en œuvre ou les bénéfices pour les usagers.

Globalement, les agents disent ne pas avoir une vision claire des différents aspects de la transformation de leur organisation : six sur dix ne perçoivent pas les objectifs liés à cette transformation (57 %), les modalités de sa mise en œuvre (61 %) ou les bénéfices pour les usagers (63 %). Les agents interrogés témoignent également d’un manque de visibilité sur les conséquences de cette transformation sur leur travail quotidien : 64 % n’ont pas de vision du calendrier de mise en œuvre des différentes mesures au sein de leur organisation, seuls 34 % disent comprendre les conséquences pratiques de cette transformation. Seul le processus de numérisation de leur organisation semble clair pour presque un agent sur deux (47 %).

Ce manque de clarté pourrait s’expliquer par un manque de ressources leur permettant de mieux comprendre la réforme : si 46 % des agents déclarent se tourner vers internet ou leur manager direct pour trouver des explications sur son fonctionnement, seule une minorité (43 %) y trouve les réponses attendues. C’est d’autant plus regrettable que la majorité des agents (58 %) se déclare en situation d’expliquer la transformation de son organisation à des usagers au moins occasionnellement, dont 25 % « souvent ». Or deux agents sur trois disent ne pas se sentir assez informés pour expliquer les transformations en cours. Une incapacité qui se retrouve même chez 52 % des agents déclarant être régulièrement amenés à l’expliquer aux usagers.

Malgré le caractère forcément général d’une enquête portant sur les trois fonctions publiques, il ressort que le sentiment de ne pas être associés aux changements comme les doutes sur les réelles motivations de la transformation publique s’expriment à un niveau qui doit nous alerter sur les risques que cela fait peser sur la conduite des changements. Pourtant notre enquête révèle que des leviers existent : le constat partagé d’une transformation nécessaire, la conviction que cela s’articule autour de la transformation digitale, qui rend possible de croire à des économies ne pesant pas sur la qualité de service. Mais un ingrédient essentiel du succès semble encore manquer : donner du sens aux transformations en associant les agents à leur conception.

 

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1 – https://www.kantar.com/public/fr/our-thinking/autres-etudes/les-services-publics-vus-par-les-francais-et-les-usagers-edition-2018

2 – Enquête on line réalisée du 14 au 18 février 2019 auprès d’un échantillon représentatif de 803 agents de la fonction publique âgés de 18 ans et plus. La représentativité de l’échantillon a été assurée par la méthode des quotas (sexe, âge, catégorie d’agents et type de fonction publique) et stratification par région.

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