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Le débat public pour revigorer la communication publique ?

LE DÉBAT PUBLIC POUR REVIGORER LA COMMUNICATION PUBLIQUE ?

PIERRE ZÉMOR Conseiller d'État honoraire, ancien président de la CNDP

Publié le 05 Déc 2013

Le concept de débat public est galvaudé. Pêle-mêle s’y retrouvent : les discussions classiques d’une démocratie parlementaire, qui souffre d’être plus figurative que représentative ; les emballements médiatiques prompts à faire d’un fait divers une question de société ; les échanges provoqués par la vie associative et dans divers groupes de la société civile ; le foisonnement de tous les forums sur Internet et les réseaux sociaux ; les formes institutionnalisées d’information et de participation des citoyens sur des sujets importants pour le cadre de vie ou l’aménagement du territoire.

Ces débats publics, inscrits dans la loi et dans la Constitution via la Charte de la concertation, prolongent les enquêtes publiques dans les années 90 avec la création de la CNDP pour les projets régionaux ou nationaux ayant un impact social ou environnemental important1. Ils viennent encourager les pratiques participatives développées en France à la fin des années 70, avec la décentralisation territoriale.

L’apprentissage de la culture du débat public

En rupture avec l’histoire d’une communication institutionnelle régalienne, transcendante et descendante, la culture du débat public a été stimulée par de nombreuses dispositions législatives et réglementaires. Dès 1985, l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme est emblématique de la volonté d’associer le citoyen aux décisions d’une municipalité ou d’une autorité locale. Les élus locaux consultent les habitants, voire tiennent compte de leurs opinions.

“Se tourner plus vers le Parlement inciterait à élaborer des propositions de loi en associant les citoyens.”

Trente années d’expériences ont forgé des savoir-faire de concertation aux principes reconnus2 :

  • élucidation de la nature et des objectifs de la décision à venir ;
  • mise sur la place publique des dossiers du projet de décision et des éventuelles variantes, sous des formes simples et accessibles ;
  • choix des modes et supports pour les échanges (enquête ouverte, fermée, panel référent, comité conférant, délégation mandatée, rencontre, réunion thématique, assemblée générale, sites numériques d’information, de questionnement et de discussion, forum…) ;
  • enrichissement de l’information soumise au débat par la prise en considération de l’ensemble des arguments, enregistrés et reformulés ;
  • mise en évidence des consensus et des points d’achoppement ;
  • prise de conscience des maîtres d’ouvrage et décideurs sur l’utilité d’écouter les publics intéressés et d’amender ou repenser leur projet ; réponses aux objections de toutes les parties prenantes ;
  • s’il y a lieu, expertise indépendante et expertises contradictoires ;
  • synthèses des observations et des contributions d’acteurs ;
  • rôle précieux d’un garant indépendant (personne ou instance) veillant à la qualité du déroulement et à la participation du public ;
  • bilan tirant les enseignements du déroulement de la concertation.

Attentives à éviter le flou de la démocratie d’opinion, les pratiques authentiquement participatives enrichissent le fonctionnement de la démocratie et des administrations. À la différence d’une consultation, la concertation implique un réel débat contradictoire, donc écoute et intervention effective du public. « Une simple information du public ne [peut] pas équivaloir à une participation de ce même public à l’élaboration des décisions ayant un impact sur l’environnement… » (Conseil Constitutionnel, 14 octobre 2011). Il faut aussi se garder de nourrir les illusions de codécision ou d’une démocratie directe qui, sans échanges approfondis, équivaut à un sondage, de surcroît expéditif quand internet est convié. Autre domaine où la participation des citoyens améliore les résultats de l’action publique, la démocratie sanitaire 3 encourage des associations à représenter les usagers du système de santé et à défendre leurs droits, notamment à être informés, à dialoguer avec les médecins et le personnel médical. L’implication des patients bénéficie à la qualité des processus thérapeutiques, ainsi qu’au confort, à la prise de parole et à la dignité des personnes malades.

“La concertation s’inscrira durablement dans nos mœurs à trois conditions : intervenir au moment pertinent ; garantir la qualité du débat contradictoire; assurer le suivi des hypothèses émises.”

La concertation s’inscrira durablement dans nos mœurs à trois conditions : elle doit intervenir au moment pertinent de la maturation d’un processus de décision ; la qualité du débat contradictoire doit être garantie ; le suivi des hypothèses émises doit être assuré au bon niveau de responsabilité, afin que se construise une mémoire collective.

Dérives et limites actuelles

Les avancées ne sont pas irréversibles. Se multiplient des consultations sommaires, à l’initiative de gouvernements plus préoccupés de promotion que de concertation. Ainsi, le Débat national sur les énergies lancé en 2003 s’est abstenu d’instruire sérieusement la controverse sur la place du nucléaire et a laissé au Parlement le soin… de ne pas trancher. L’absence d’orientations explicites a pesé sur la qualité du débat sur l’EPR de Flamanville. Dans la confusion et face à de vives pétitions de principe, la Commission particulière de la CNDP s’est exonérée d’un examen serein des questions de sécurité et de coût. On doit se demander si le récent débat sur la transition énergétique a su en tirer la leçon d’associer largement l’opinion pour éclairer le gouvernement et la représentation nationale…

“La tentation reste forte de privilégier une promotion sur le débat au détriment d’une  communication dans le débat, susceptible de dissuader les contestations sauvages.”

La CNDP remplit bien l’office quand elle organise un débat sur un projet. Sauf si l’autorité responsable méprise son rôle et prend une décision avant la fin du débat, comme sur le contournement de Bordeaux. L’image est aussi entachée quand, après une concertation avec le public, le projet paraît enterré. Ainsi après un débat public exemplaire des savoir-faire de la CNDP, les élus des Alpes-Maritimes et EDF ont-ils laissé passer des années avant de décider l’électrification à très haute tension de la ligne Boutres-Carros. L’évolution des circonstances de l’utilité publique du projet a conduit à une annulation par le Conseil d’État.  Quant aux débats « amonts » (option d’aménagement, choix d’un site, controverse technologique, politique sectorielle…), visés par l’article L.121-10 du Code de l’environnement, ils correspondent à la volonté du pouvoir d’explorer l’adhésion sociale. Les sénateurs estimaient que ces consultations avec un très large public relèvent de la compétence parlementaire. L’expérience menée en 2001 sur le dossier d’intention d’un nouvel aéroport pour le grand bassin parisien (DUCSAI) a souffert de ce que le Premier ministre a confié au président de la CNDP d’organiser le débat public sans associer le Parlement. En 2003, une mission parlementaire tardive s’est avérée incapable d’arbitrer entre les décisions contradictoires de trois exécutifs. S’agissant du transport urbain du Grand Paris, la CNDP n’a pu qu’offrir une tribune aux trois décideurs en donnant l’illusion que le public participait à un choix politique entre les projets de l’État et de la Région Ile-de-France. Cette concertation n’a servi, au prix d’un coûteux bain de foule, qu’à pousser les décideurs à un compromis.

“L’implication des patients bénéficie à la qualité des processus thérapeutiques, ainsi qu’au confort, à la prise de parole et à la dignité des personnes malades.”

La tentation reste forte de privilégier une promotion sur le débat au détriment d’une communication dans le débat, susceptible de dissuader les contestations sauvages. Même en satisfaisant aux exigences d’un honnête débat public, rien ne prémunit du déni de concertation d’une minorité tant qu’elle n’a pas obtenu gain de cause… La question se pose sur le projet d’aéroport de Notre-Dame-des-Landes. Les décideurs paraissent avoir dilapidé le supplément de légitimité apporté à ce projet par le débat de la CNDP. Ne pas inscrire un arbitrage dans la durée met en cause plus les processus décisionnels que les démarches de concertation.

Organiser le débat public avec le Parlement

La remise en question du pouvoir de décision des exécutifs est révélatrice de l’affaiblissement global de la démocratie représentative. Lorsque la discussion porte sur un problème de société ou sur une question économique, sociale ou écologique complexe, l’adhésion de l’opinion se délite assez vite pour un projet de loi porté par un gouvernement préoccupé de crédibilité à court terme. L’incapacité à décider dans la clarté empêche d’obtenir de larges soutiens dans la société civile. Une appropriation collective durable implique de s’appuyer sur une large majorité de la représentation nationale. Se tourner plus vers le Parlement inciterait à élaborer des propositions de loi en associant les citoyens. À l’instar de la CNDP, limitée aux initiatives de l’exécutif, on doit envisager un COPDP (Comité organisant pour le Parlement le débat public), aidé du Conseil économique, social et environnemental. Ce comité assurerait la mise à disposition de l’information, encouragerait des rencontres locales, des assises régionales avec des CESER (Conseil économique, social et environnemental régional) et des élus, susciterait des auditions devant les commissions parlementaires. Ces débats publics contribueraient, dans la transparence et durant dix ou quinze mois, à la maturation d’un processus complexe de décisions. Ainsi l’hypothèse de reporter, après le débat DUCSAI, partie du trafic de Roissy sur Notre-Dame-des-Landes aurait vérifié sa cohérence dans un débat « politique aéroportuaire et écologie ».

“Pusillanimité du pouvoir et versatilité des opinions font bon ménage. C’est pourquoi il est urgent de repenser une démocratie lisible.”

Prendre la société à témoin

Pusillanimité du pouvoir et versatilité des opinions font bon ménage. C’est pourquoi il est urgent de repenser une démocratie lisible. Mis sur la place publique et partagé entre citoyens et représentation nationale, le débat politique doit s’élever. Prendre la société à témoin permet de gouverner avec l’opinion, non pas selon l’opinion, en se conformant aux sondages qui reflètent les idées reçues, ni pour l’opinion en cédant aux facilités de la démagogie par des annonces sans lendemain et des coups médiatiques4. L’injonction et le slogan promotionnel ne sont plus des registres crédibles. La communication publique a tiré inspiration de la communication à dominante publicitaire. Mais considérer le citoyen comme un client consommateur de l’intérêt général le prive de participer à l’offre politique dans la préparation des décisions ou l’élaboration des politiques publiques. La communication des institutions publiques reste menacée, tant par la com’, que par le voisinage d’une communication politique toujours incapable, hormis un marketing simpliste de conquête du pouvoir, de trouver des démarches de communication aptes à rendre transparent son exercice. Les choses s’aggravent en période de crise : mots d’ordre simplistes, surenchères, manœuvres, rumeurs, données non qualifiées par des sources d’information responsables. Ces déviances font bon ménage avec les usages pervers d’internet, alors même qu’on escompte beaucoup de la démocratisation des accès à l’information et des initiatives éditoriales des internautes. L’anxiété mène au scepticisme. La contagion de la com’ menace les relations interpersonnelles. La relation numérique fascine avec la tentation d’éluder la rencontre physique. Les identités disparaissent derrière les images. Comment, dans ces conditions, débattre avec conviction et dans le respect de l’autre ? Comment évoluer de la contestation facile vers la concertation difficile ? L’urgence est de restaurer la confiance et de pratiquer la pédagogie. Pour expliquer il faut forcément discuter. La concertation est un mode d’échange qui permet de « dire la complexité des choses et de faire appel à la lucidité des gens ». Les débats publics institutionnels ou simplement formalisés constituent en fait le stade vertueux que doit atteindre une communication publique authentique. Dans notre démocratie complexe, les responsables politiques ont à refonder la qualité de la relation avec les gens. Les meilleures formes de concertation peuvent y contribuer.


1 L’utilité publique aujourd’hui – Conseil d’État, La Documentation française, 1999 et Pour un meilleur débat public – Pierre Zémor, Presses de Sciences-Po, 2003

2 « Les dix règles d’or : Principes des démarches de concertation », La Lettre de Communication publique n° 79, janvier 2004

3 La participation des usagers voulue par les lois du 4 mars 2002, relative aux droits des malades, du 9 août 2004 et mise en œuvre par un décret du 31 mars 2005.

4 Le défi de gouverner communication comprise, Pierre Zémor, entretiens avec Patricia Martin, L’Harmattan / Radio France, Paris 2007.

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