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La modernisation publique : une co-construction avec le secteur social

LA MODERNISATION PUBLIQUE : UNE CO-CONSTRUCTION AVEC LE SECTEUR SOCIAL

JEAN-MARC BORELLO Président du Groupe SOS *

Publié le 11 Sep 2013

La coopération étroite des associations du secteur social avec les équipes de la modernisation de l’action publique illustre le cheminement du secteur et l’évolution des pratiques et des politiques publiques : il y a vingt ans, c’étaient les associations qui repéraient un besoin et proposaient un projet là où elles étaient implantées. La réussite était fonction du dynamisme des équipes, du réseau relationnel du conseil d’administration, des relations avec le préfet et le président du conseil général. Le tissu social se construisait non pas en fonction des besoins de la population mais de la capacité et de la vitalité du secteur associatif : ici, une maison d’accueil de personnes handicapées parce que des parents avaient pris le sujet à bras le corps ; là, pas d’accueil, même si le besoin existait, parce qu’aucune structure associative ne sollicitait de financements. L’intérêt général, la planification, l’égalité des populations et des territoires n’y trouvaient par forcément leur compte.

Progresser ensemble

Aujourd’hui, on fonctionne par appel d’offres : ce sont les services de l’État ou des collectivités territoriales qui repèrent et analysent les besoins, proposent les implantations. Pour rédiger les premiers cahiers des charges, les pouvoirs publics se sont appuyés sur les associations qui avaient déjà une expérience. On se trouvait dans une position étrange où on répondait à des appels d’offre dont on avait contribué à établir les clauses ! Ce qui ne veut pas dire que les pouvoirs publics et les associations avaient bien compris les besoins. Des deux côtés, on avait besoin de progresser. C’est pourquoi le mot « partenariat » est inadapté : un partenariat partage le projet en fonction des compétences avérées des partenaires. Quand chacun doit progresser dans l’analyse et dans la mise en œuvre, le terme de co-construction signifie qu’on s’y applique ensemble.

« S’ils ne veulent pas être considérés comme responsables de tout, les pouvoirs et services publics doivent abandonner l’idée de décider de tout. »

Pour les pouvoirs et services publics, la co-construction est un véritable enjeu : s’ils ne veulent pas être considérés comme responsables de tout, ils doivent abandonner l’idée de décider de tout. Cela signifie que, dans la relation, les représentants des administrations doivent se défaire du réflexe procédurier ou hiérarchique, du rapport d’autorité. Parce que, maintenant, les associations savent très bien passer au-dessus du fonctionnaire réticent, s’adresser directement au ministre ou à son cabinet, utiliser les médias pour sensibiliser l’opinion et faire pression… Quand le président d’une grande association donne son point de vue à un journal du soir ou si on craint qu’il fasse une déclaration, le cabinet du ministre l’appelle ! Les associations aussi ont appris à gérer les rapports de force et la communication. Elles ne font que s’inspirer de ces cabinets de ministre « dépensier » qui lâchent à un journal une information censée influencer l’arbitrage de Matignon. D’ailleurs, ce n’est plus là de la communication mais quasiment de la stratégie, même si la tactique est parfois tortueuse.

Ne pas tout laisser à la parole politique

Les associations profitent d’un changement d’attitude : si votre Observatoire de la confiance dans la parole publique** avait posé la question, on aurait mesuré un haut niveau de confiance dans le monde associatif et coopératif. Je ne prétends pas que cette confiance soit toujours justifiée, elle est aussi la conséquence de la défiance, pas toujours justifiée, vis-à-vis des entreprises ou de l’État. Je ne participe pas d’une vision simpliste qui voudrait que par définition les associations soient forcément bien gérées, les mutuelles forcément démocratiques et transparentes, les banques coopératives forcément tournées vers l’intérêt général : il existe hélas un certain nombre d’associations lucratives sans but… Le statut ne fait pas la vertu.

« Le haut niveau de confiance dans le monde associatif et coopératif est aussi la conséquence de la défiance, pas toujours justifiée, vis-à-vis des entreprises ou de l’État. »

Reste qu’il ne faut pas tout laisser à la parole politique. Par les temps qui courent, un ministre, même compétent et sincère, souffre d’une faute originelle : il est ministre ! Les ministres ne doivent donc pas gommer l’administration, car le plus fondé à intervenir n’est pas forcément le chef. Et les associations du secteur social peuvent être des médiateurs utiles entre les plus faibles et les pouvoirs publics : un tiers des gens ne réclament pas les aides auxquelles ils ont droit, parce qu’ils ont honte, qu’ils ne savent pas comment faire, que la première marche administrative est déjà trop haute pour eux. Les associations sont un acteur primordial de l’accès au(x) droit(s) et de l’expérimentation de solutions.

S’inspirer des innovations de l’économie sociale

Le monde de l’aide sociale a tendance à mesurer l’amour que lui portent les gouvernements au niveau de dépense annoncé dans le projet de loi de finances. Il n’est donc pas facile, pour un entrepreneur social, de porter l’idée que le mieux n’est pas forcément plus cher ou que coûter moins cher, ce n’est pas forcément être moins solidaire. Au-delà des valeurs affichées sur nos plaquettes, il faut communiquer par la preuve : mettre en place des expériences, les assumer financièrement, éventuellement avec l’aide de grandes entreprises, et démontrer les résultats, au besoin en recourant à un de ces cabinets d’audit qui travaillent pour les « vraies » entreprises ! En matière sociale, comme dans d’autres, l’innovation suppose la capacité à capter les signaux faibles pour co-construire avec les pouvoirs publics des politiques nouvelles : que se passe-t-il vraiment dans les institutions ? Comment leurs populations évoluent-t-elles ? Comment les institutions doivent-elles évoluer dans le même temps ? Le groupe SOS a ainsi imaginé des solutions moins coûteuses et plus efficaces que de loger tout une famille SDF à l’hôtel pendant deux ans, ce qui est la moyenne de ce genre d’hébergement « temporaire ». Avec l’appui de la mairie de Paris, suivie par l’État, notre association loue des logements vacants et y installe ces familles le temps que se règle leur situation administrative ou sociale. Après quelques années, McKinsey a étudié le coût du système : 40 % de moins ! Autre exemple : les services d’urgences de l’AP-HP étaient embolisés par des personnes SDF pour des pathologies normalement traitées en ambulatoire… quand on a un domicile. Nous avons inventé les « lits infirmiers » qui coûtent 60 % de moins avec des équipes sociales qui font en sorte qu’ils ne retournent pas à l’état de SDF.

« Par les temps qui courent, un ministre, même compétent et sincère, souffre d’une faute originelle : il est ministre ! »

Parfois l’adaptation bute sur l’absurdité : aujourd’hui, on sait réduire la dépendance par l’activité physique, la nutrition ; les établissements investissent donc dans de nouvelles techniques pour améliorer l’état physique des usagers. Et, au contrôle suivant, on leur baisse le prix de journée… puisque la dépendance des usagers a diminué ! Autre exemple : la prévention coûte moins cher que le soin mais les budgets prévention peuvent être coupés à chaque gel budgétaire. La réponse, c’est de travailler ensemble – parce que les enjeux dépassent les possibilités de l’Etat – et différemment, de manière que les innovations techniques aient comme corollaires des évolutions des politiques publiques sur l’ensemble des aspects, pas seulement sur le plan budgétaire. Même si ça exige de chaque côté de profondes évolutions. Sur le terrain, les administrations classiques bougent : les agents sont plus jeunes, mieux formés, plus ouverts. Les blocages viennent plutôt des niveaux intermédiaires, chefs de bureau et sous-directeurs d’administrations centrales. Le remplacement de la génération du papy-boom devrait améliorer les choses…

Capter les signaux faibles

Aujourd’hui, cette démarche de co-construction d’innovations sociales s’étend aux grandes entreprises, qui ne se rendent pas compte, par exemple, que sur le parking de l’usine ou du supermarché, un salarié dort dans sa voiture. Chaque soir à Paris, nos structures d’hébergement d’urgence accueillent 2 500 personnes. Il y a 25 ans, l’hébergé classique était le quinquagénaire alcoolisé qui avait besoin de dormir au chaud et disparaissait quand il faisait beau. Aujourd’hui, 10 % sont des travailleurs pauvres à temps partiel, souvent des femmes, avec un salaire de 700/800 euros  et 10 % ont entre 18 et 25 ans. Il a fallu complètement réinventer les structures et les financements pour insérer ces jeunes gens et leur éviter l’exclusion, pour accueillir ces salariées pauvres le temps de leur permettre de passer un niveau au-dessus. C’est une évidence : en matière sociale, que ferait-on sans les centaines de milliers de bénévoles des Restos du cœur, du Secours Catholique, du Secours Populaire, des ONG ? Ces bénévoles sont importants, il faut les associer à la réflexion avec pragmatisme et sans a priori : quand une fondation privée américaine intervient plus massivement en Afrique que l’ensemble des aides internationales, mieux vaut profiter de son expérience et de ses savoir-faire et, plutôt qu’une concurrence à base idéologique, créer des espaces pour co-construire des politiques. L’exercice est complexe, d’autant qu’aujourd’hui un autre acteur est entré dans le dispositif : la grande entreprise privée, tantôt partenaire, tantôt concurrente. Dans le passé, ce n’était ni simple ni clair : le matin, dans des associations comme la nôtre, on affirmait « La bonté n’est pas une marchandise » et le soir on sollicitait la fondation d’un grand laboratoire pharmaceutique… Aujourd’hui, sur la mobilité par exemple, le groupe SOS a des partenaires officiels comme Renault et Total, bientôt Sncf, avec lesquels, en liaison avec Pôle Emploi, nous mettons à disposition des chômeurs de longue durée les moyens de se rendre sur le lieu d’offre d’emploi. C’est de la co-construction.

« Un tiers des gens ne réclament pas les aides auxquelles ils ont droit, parce qu’ils ne savent pas comment faire. »

Public, privé, associatif : construire ensemble

Mais il y aussi concurrence directe : dans le domaine sanitaire et social, il existe aujourd’hui de puissantes entreprises privées spécialisées. Le jour où le Groupe SOS a commencé à gagner des appels d’offre contre des groupes de santé cotés en bourse, ils ont découvert chez nous autant de jeunes HEC – qui travaillaient plus pour gagner moins ! -, les mêmes ressources humaines, les mêmes capacités de gestion avec plus de capacité d’innovation… et pas d’actionnaires. Reste que les grandes entreprises aussi sont en train de comprendre l’intérêt de la créativité du secteur associatif. Les fondations d’entreprises se professionnalisent. Elles ne doivent et ne peuvent pas travailler seules : les associations peuvent les aider à mieux comprendre les exigences et les règles de l’intérêt général, à être plus utiles socialement. La nouvelle philanthropie n’est pas la charité : le savoir-faire est aussi indispensable que l’argent. On peut progresser ensemble : pour les trois acteurs, secteur public, secteurs privé lucratif et non lucratif, la co-construction est la clé de l’avenir et de l’efficacité.

Communication : prendre le risque de la vérité

Longtemps les associations du secteur social ont ignoré la presse et la communication. C’est qu’elles ne cherchent pas le client : les usagers potentiels sont malheureusement beaucoup plus nombreux que ceux qu’on peut effectivement accueillir. Mais ces dernières années, la crise économique a amené à regarder l’économie sociale et solidaire comme un modèle économique différent. Et, au Groupe SOS, nous avons accepté d’être les militants de ce modèle. Aux journalistes qui enquêtent sur nos établissements, nous disons : « Voyez le patron si vous voulez, voyez les salariés comme vous voulez, mais surtout questionnez les usagers. Et écrivez ce que vous voulez ! ». Nous devons prendre le risque de la vérité, avec les journalistes comme avec les politiques. L’économie sociale et solidaire a été longtemps silencieuse parce qu’elle n’était pas sûre d’elle. C’était difficile, sans passer pour un rêveur ou un survivant de mai 68, d’expliquer qu’un nouveau modèle économique se mettait en place, que l’entrepreneuriat pouvait se faire sans actionnaires, sans bénéfice à deux chiffres… Pourtant l’Institut Montaigne, peu suspect de gauchisme, constatait que les hôpitaux américains non lucratifs étaient les plus compétents.

« Les grandes entreprises sont en train de comprendre l’intérêt de la créativité du secteur associatif. »

La crise a permis de contredire deux idées reçues : l’efficacité c’est la grande entreprise, les bons sentiments ce sont les associations. La réalité est tout autre : après le monde des mutuelles, le monde des associations vit un phénomène rapide et fort de concentrations. Des « entreprises associatives » comme la nôtre, avec ses 11 000 salariés, doivent se gérer avec rigueur. La volonté de faire avancer une nouvelle logique, celle d’une économie positive et dynamique au service de l’intérêt général, les conduit à travailler avec les services de l’État sur une thématique mutuellement motivante : « Comment les politiques publiques peuvent-elles s’inspirer des innovations de l’économie sociale et solidaire ? ». L’enjeu n’est pas seulement la modernisation de l’État mais celle du secteur de l’action sociale à travers tous ses acteurs, publics, associatifs, privés.

« La nouvelle philanthropie n’est pas la charité : le savoir-faire est aussi indispensable que l’argent. »

Il faut défendre la biodiversité économique ! En économie, le singulier a quelque chose d’insupportable : l’économie du marché et du capitalisme n’est pas la seule possible. D’ailleurs, dans l’économie libérale, on voit s’aiguiser la lutte entre entrepreneurs et actionnaires, notamment les fonds de pensions : de grands patrons français se mettent à rappeler que les actionnaires sont propriétaires des actions, pas de l’entreprise. Paradoxalement, la crise, ses faillites et ses escroqueries majestueuses, ont fait réfléchir les clients, les salariés, les épargnants et rendu de l’intérêt à un secteur qui ne promet pas 15 % de retour sur investissement et propose des placements intelligents à… 3 %. À nous d’affirmer l’économie sociale et solidaire comme une réelle alternative. Affaire de communication, peut-être. Affaire de preuves, bien sûr. Mais d’abord, affaire de confiance en nous-mêmes.

* Le groupe SOS est une structure gestionnaire, une entreprise non lucrative de 11 000 salariés qui essaie d’apporter des services fondamentaux à la population en s’efforçant, dans la totalité de ces services, de faire place aux plus exclus. Il gère ainsi des services d’éducation, des hôpitaux, crèches, maisons de retraite, etc. ** NDLR : Le Baromètre 2013 de la confiance dans la parole publique, réalisé par Occurrence pour Communication publique, a été présenté dans le n°2 de Parole Publique.

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