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La concertation, une ressource pour la décision

Vincent Baculard Président directeur général, Groupe Rouge Vif, Club des partenaires de Communication publique

Publié le 10 Juil 2017

Dans nos États contemporains, fondés sur la démocratie représentative et parlementaire, l’impression d’éloignement de la classe politique, le sentiment de ne pas être écouté, l’exaspération devant les promesses non tenues ont fait se multiplier les mises en cause des décisions prises par les élus, avec des conflits parfois violents.

Démocratie représentative, participative, directe, citoyenne : où est la légitimité qui fonde l’acceptation des décisions par tous ?

Quatre siècles avant notre ère, Athènes fut la seule forme de démocratie directe à l’échelle d’un État. Elle a laissé la nostalgie d’un jardin d’Eden. Démocratie représentative, participative, directe, citoyenne : où est la légitimité qui fonde l’acceptation des décisions par tous ? Face aux interrogations, colères et refus, pour revitaliser notre contrat social et rapprocher le peuple de la décision, la loi et la pratique ont inventé diverses formes de consultation des citoyens : référendum national – expression constitutionnelle de la démocratie directe -, commissions nationales et locales du débat public, concertation citoyenne, référendum d’initiative locale ; l’ordonnance du 3 août 2016 offre même la possibilité de déclencher des concertations à partir d’un montant de 5 millions d’euros, soit sur la quasi-totalité des projets structurants à l’échelle d’un territoire.

Dévoiements

Dans un climat délétère de défiance voire de complotisme, deux risques sont majeurs. D’abord, le faux débat instrumentalisé en simple outil de communication et de faux-semblants – décisions déjà prises qu’on feint de mettre sur la table, espace de discussion limité aux franges cosmétiques d’un projet – dans un simulacre de respect de la loi. Mais aussi la confiscation du débat par des opposants qui profitent d’une surmédiatisation par la presse et les réseaux sociaux : expression d’intérêts particuliers minoritaires présentés comme intérêt général ; captation de la défiance de la population vis-à-vis des élus par une mouvance antiétatique alliée à des petits groupes écologiques extrémistes ; mouvements organisés mais non centralisés de contestataires professionnels envoyés d’un bout à l’autre de la France sur des sites emblématiques. De plus, les participations aux consultations sont systématiquement inférieures aux participations aux élections. Une « démocratie » qui n’exprime que 10 à 15 % du corps électoral suffit-elle à remettre en cause la légitimité des décisions prises par les représentants élus ?

Deux risques : le faux débat instrumentalisé en outil de communication, limité aux franges cosmétiques d’un projet ; la confiscation du débat par des intérêts particuliers présentés comme intérêt général.

Concertation, décision, confiance

On voit pourtant à l’œuvre, dans des banlieues et des centres villes, des territoires ruraux et urbains, une forme de gouvernance qui complète, nourrit et renouvelle la démocratie représentative : qu’on la nomme concertation, démocratie participative ou contributive, elle est un des moyens les plus accessibles de renouer les liens entre décideurs et citoyens, de donner vie à une dynamique d’intelligence collective et d’amélioration de la qualité des décisions : renouvellement urbain, programme éducatif local, développement économique, priorisation des dépenses publiques, mutualisation de services, réhabilitation d’un patrimoine social, projet de territoire ou de santé…

Plus qu’une décision triée sur des scénarios élaborés par des experts, la concertation suppose une décision construite avec toutes les parties prenantes.

Deux confusions

Mais la concertation comme mode de gouvernance butte sur deux confusions. La première confond concertation (ascendante) et information (descendante). Comme ces réunions publiques où la tribune répond au petit cercle d’habitués, alimentant la défiance de ceux qui ne voient dans ces échanges qu’un alibi car « tout est décidé d’avance ». La concertation exige bien plus qu’une décision triée, qu’un simulacre de débat sur des scénarios élaborés par des experts ; elle suppose une décision construite dans laquelle l’ensemble des termes proposés à la décision a fait l’objet, en amont, d’une élaboration collective avec toutes les parties prenantes.

La seconde confond concertation et codécision. Avec l’erreur majeure d’assimiler les participants à des porte-parole de la population. Cette transposition abusive des principes de représentativité de la démocratie élective dans le champ de la démocratie participative se retrouve dans les conseils de quartier comme dans les conseils citoyens de la politique de la ville. Conséquences quasi assurées : manque de diversité, surreprésentation des retraités des classes moyennes, essoufflement, frustration, captation par l’opposition… Or les participants aux démarches de concertation ne sont pas des représentants de la population et ne peuvent donc exercer un pouvoir de décision en son nom.

Les participants à la démarche ne sont pas des représentants de la population et ne peuvent exercer un pouvoir de décision en son nom.

Ressource pour la décision

Ni alibi, ni codécision, ni démocratie directe, la concertation est une ressource pour la décision. À ce titre elle exige des méthodes rigoureuses et innovantes mais aussi un engagement transparent et sincère. D’où les règles suivantes :

  • Porter au débat des sujets suffisamment ouverts (les variants) pour bénéficier de la concertation, tout en informant clairement les participants des décisions déjà prises (les invariants) ;
  • Mettre en œuvre des moyens adaptés pour mobiliser toutes les parties prenantes en dépassant le cercle des habitués pour donner la parole à ceux que l’on entend peu, particulièrement les jeunes ;
  • Organiser la discussion de manière à permettre la participation de chacun à mesure de ses capacités, à favoriser le débat avec et surtout entre les participants ;
  • Considérer sincèrement et attentivement toutes les propositions comme un enrichissement potentiel du projet en discussion ;
  • En fin de processus, venir expliquer aux participants les décisions prises en distinguant précisément les contributions retenues, mises à l’étude et écartées.

Porter au débat des sujets suffisamment ouverts pour bénéficier de la concertation, tout en informant clairement les participants des décisions déjà prises.

Crispation, défiance réciproque entre population et « autorités », montée de l’abstention, tentation des extrêmes : tout cela est vrai. Mais, en tant que praticiens de la concertation, nous constatons quotidiennement que le bon ordonnancement et la mise en pratique sincère, transparente et respectueuse des outils à disposition des élus, des territoires et de l’État peut rendre vivante la démocratie et redonner la confiance. Cela vaut pour une consultation citoyenne comme pour une pratique parlementaire apaisée, loin de l’obstruction des uns ou du 49.3 des autres.

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