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Inventer la communication d’un État à l’écoute

Daniel Agacinski Chef de projet, France Stratégie

Publié le 16 Avr 2019

Alors que, par son étymologie même, l’acte de communication suppose une mise en commun, un échange, la communication est souvent vue par les décideurs politiques ou administratifs comme une fonction de diffusion, de transmission de messages – bref, comme un canal unidirectionnel, par lequel les flux de contenu se déplacent de l’intérieur vers l’extérieur, du centre vers la périphérie, de haut en bas. Du point de vue d’un pouvoir, quel qu’il soit, « communiquer », ce n’est pas échanger ou interagir, c’est d’abord dire, annoncer, faire savoir.

Pourquoi les différentes formes de communication « officielle » suscitent-elles de la défiance chez un grand nombre de citoyens ? Il y a sans doute quelque chose qui ne passe plus dans la façon dont ceux qui décident revendiquent leur droit à décider en le fondant sur un savoir dont ils détiendraient l’exclusivité. C’est ce « malaise dans l’expertise » qui se traduit par le rejet de la communication descendante portée par des autorités à l’interface du scientifique et du politique.

Il n’est pas nécessaire de supposer que nos concitoyens sont devenus conspirationnistes ou manipulés pour comprendre les ressorts de la défiance qui s’exprime à l’égard des « paroles d’experts ». Sang contaminé, amiante, vache folle, Mediator, les scandales environnementaux et sanitaires des dernières décennies ont suffi pour montrer que les institutions de production et de mobilisation de la connaissance au service de l’action publique pouvaient dysfonctionner. Dès lors, la charge de la preuve est pour ainsi dire renversée, et il revient à celui qui prétend parler en tant qu’expert ou décider sur la base d’une expertise, de faire à chaque fois la démonstration aux yeux de l’opinion de sa rigueur, de sa probité, de son indépendance vis-à-vis des intérêts politiques ou économiques en jeu dans son domaine.

À l’expert de faire la démonstration de sa rigueur, de sa probité, de son indépendance vis-à-vis des intérêts politiques ou économiques.

À cela s’ajoute l’expression très forte d’une demande d’écoute de la part des citoyens. Même avant les derniers mouvements sociaux, on pouvait la lire dans les grands baromètres comme celui du Cevipof, ou encore dans une enquête commandée par la CNDP qui montrait que, dès 2014, les Français considéraient que le meilleur « moyen d’améliorer le fonctionnement de la démocratie » était de « demander directement l’avis des citoyens »1.

Comment ne pas voir là un appel à ce que les canaux de la communication s’ouvrent aussi dans l’autre sens, une volonté d’accéder à la parole ? Seulement voilà : dossiers de presse, communiqués, sites web… les principaux outils de la communication publique ne sont pas conçus pour cela.

Il existe bien sûr quantité de dispositifs de veille et d’analyse, au sein des services de communication des ministères et des organismes publics, qui ont vocation à capter l’évolution de l’opinion, la sensibilité de la population à tel ou tel phénomène. Mais, outre les limites de ces instruments qui reposent le plus souvent sur des sondages ou sur des métriques de diffusion, leur principal défaut est qu’ils n’offrent pas aux citoyens l’occasion de faire l’expérience concrète de la prise de parole – et encore moins l’expérience de bénéficier d’une écoute de la part des pouvoirs publics.

Cette unilatéralité est dès lors un ferment de la défiance envers les institutions dont la parole « autorisée » semble occuper une place exclusive, et ainsi empêcher les autres d’avoir voix au chapitre. C’est notoirement le cas des « experts », à qui les pouvoirs publics et les médias confient une responsabilité de cadrage des problèmes publics et de définition des bornes du champ des possibles. Si la participation des citoyens à l’instruction des décisions publiques est souvent apparue comme une concurrente des régimes classiques d’expertise, c’est d’abord sur le fond d’une contestation de la situation de monopole des « sachants » dans le débat, vue comme une entrave à la démocratie.

La parole « autorisée » des institutions semble empêcher les autres d’avoir voix au chapitre.

Mais, parce qu’elle enferme chacun dans la caricature de son propre rôle et durcit, en définitive, les postures de défiance, l’alternative « expertise ou participation » a tout d’une impasse. L’enjeu est alors de réussir l’incorporation des paroles défiantes dans la production de l’expertise qui cadre la discussion. C’est ce que propose le rapport de France Stratégie lorsqu’il invite à prendre au sérieux l’idée de « faire avec la défiance »2.

Pour que cette incorporation produise des effets, il faut tout d’abord qu’elle soit sincère : « faire avec » doit vouloir dire « faire autrement », car les dégâts causés par les simulacres de concertation ont déjà été largement documentés. Concrètement, cela signifie que ceux à qui la parole est donnée doivent pouvoir transformer le cadrage même du problème ; c’est ce que résumait ainsi Bruno Latour dans Politiques de la nature : « Comment prétendre qu’on a consulté ceux à qui on n’a pas donné l’occasion de reformuler les termes de la question ? » 3.

L’enjeu est d’incorporer les paroles défiantes dans la production de l’expertise qui cadre la discussion.

Et l’une des conditions en est que chacun se sente effectivement autorisé à prendre la parole. Ce qui suppose que l’échange ne soit pas d’emblée marqué par une dissymétrie infranchissable, par le gouffre qui sépare le maître et l’ignorant – une scénographie que le mot de « pédagogie », en matière politique, a vite fait d’installer. Autrement dit, l’attitude, forcément modeste, de l’écoute, ne s’improvise pas ; feinte, elle peut un temps faire illusion mais ne résiste pas à l’épreuve de la prise en compte effective de ce qui a été entendu. Les acteurs de la communication institutionnelle ont donc un rôle fondamental à jouer dans l’élaboration de dispositifs d’écoute active, continue et perceptible, et d’interaction avec les citoyens, notamment celles et ceux qui expriment une défiance de bonne foi.

Les acteurs de la communication institutionnelle sont indispensables à l’élaboration de dispositifs d’écoute active et continue, d’interaction avec les citoyens.

Où et comment institutionnaliser l’écoute ? Pour atteindre ces objectifs, il ne suffit pas de recueillir les témoignages individuels des usagers des différents services publics, à la manière dont procèdent les enquêtes de « satisfaction client » dans le secteur marchand. Certes, le développement de l’évaluation permanente des services commerciaux nous a donné l’habitude d’être fréquemment sondés, et de nombreuses institutions se sont dotées de médiateurs chargés de recueillir les recours d’usagers insatisfaits ; mais l’action publique risquerait de perdre une part importante de sa spécificité si elle s’adressait à nous uniquement en tant qu’individus, en ne sollicitant que notre expérience personnelle, sans nous inciter à monter en généralité, à poser la question de l’intérêt général.

Il convient donc d’instituer de nouveaux canaux de communication, qui partent de l’expression des citoyens et lui donnent une visibilité pour la faire contribuer au débat public. C’est sur cette base que le rapport de France Stratégie a proposé la création d’un « défenseur du droit d’accès aux expertises », dont la tâche serait précisément de recueillir et de recenser l’ensemble des interpellations des citoyens sur les usages publics des connaissances, lorsqu’ils leur paraissent contestables. Porte d’entrée pour l’expression des citoyens, agrégateur, baromètre et porte-parole de la défiance, une telle institution, avec d’autres, donnerait corps à la fonction d’écoute de l’État et devrait pour cela se doter de capteurs tout-terrains, notamment sur les réseaux sociaux. À cette mission d’écoute, il faudra articuler également une mission de réponse, qui peut passer par le rapprochement des différents producteurs publics de contenu multimédia sur les enjeux de science, de technologie et d’expertise. D’importants défis en perspective pour les services de communication des institutions publiques !

La création d’un défenseur du droit d’accès aux expertises donnerait corps à la fonction d’écoute de l’État.

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1 – Le citoyen et la décision publique, synthèse de l’enquête TNS Sofres pour la CNDP, 2014.
2 – France Stratégie (2018), Expertise et démocratie : faire avec la défiance, rapport.
3 – Latour B. [1999] (2004), Politiques de la nature. Comment faire entrer les sciences en démocratie ? La Découverte.

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