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Il n’y a pas d’État régalien : État symbolique à État éthique

Yannick Blanc, haut-commissaire à l'engagement civique Président de l'association de préfiguration du Carrefour des innovations sociales

Publié le 16 Avr 2019

Sous ce titre provocateur, je voudrais appeler l’attention sur l’analyse et sur la prospective de l’État et contribuer ainsi à ma manière au quatrième thème du grand débat national. Je ne nie évidemment pas l’existence de fonctions régaliennes, inséparables des prérogatives de puissance publique : la justice, la guerre et leurs dérivés, la police et la diplomatie. Mais je pense que parler d’État régalien crée un obstacle à la compréhension de la genèse de l’État moderne et à la vision de son devenir.

Le concept d’État régalien est en fait un produit dérivé ou, si on préfère, une conséquence présentée comme une évidence de la théorie économique standard : il y aurait des fonctions qui ressortissent à l’État par nature tandis que d’autres pourraient, selon le contexte et les choix politiques, être assurées en s’abandonnant aux lois du marché ou à la philanthropie. Cette représentation d’un noyau dur et de fonctions périphériques de l’État suscite quatre objections.

L’État doit accorder ses fonctions à la demande d’horizontalité de la société civile et de l’économie, à de nouvelles attentes d’équité, de proximité, d’attention et de reconnaissance.

  • La genèse de l’État ne repose pas sur les fonctions régaliennes mais sur l’élaboration et la reproduction de l’ordre symbolique. Comme l’ont montré Lucien Jerphagnon et plus récemment John Scheid pour la Rome antique, comme l’avait fait Pierre Legendre* pour l’État en Occident, la construction de l’État ne résulte pas de la concentration des fonctions régaliennes – elle existe aussi dans les sociétés sans État – mais de l’emboîtement du droit et de la religion qui structure l’ordre symbolique. C’est cet emboîtement qui constitue le noyau dur de l’État, c’est lorsqu’il se défait que la légitimité de l’État est remise en cause de manière de plus en plus insistante. Les régimes totalitaires et les États laïcs ont élaboré des systèmes symboliques de substitution dont l’expérience montre cependant qu’ils n’ont pas la résilience de l’original.
  • L’État moderne ne s’est pas construit sur le développement des fonctions régaliennes mais sur celui des fonctions informationnelles et cognitives. Il a ainsi fallu trois siècles pour que, selon l’expression de Marcel Gauchet, l’État « sorte de la religion ». L’emboîtement de la religion et du droit a été peu à peu confiné à la fonction symbolique tandis que s’y substituaient insensiblement la production, la détention, la rétention et la diffusion des savoirs : cadastre, établissement des bases fiscales, mercuriales, recensement de la population, cartographie, corps d’ingénieurs, services d’hygiène et de santé publique, travail social, enseignement, recherche… La justice et la guerre restent certes au coeur de l’État, mais la puissance et surtout la fonction tutélaire de l’État sur la société se déploient à travers ces appareils scientifiques et techniques. L’État providence, qui prend en charge et qui protège, est d’abord un État « sachant ».

L’impartialité, l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif se substituent inexorablement à la représentativité comme principe de légitimité démocratique.

  • Sans emboîtement avec ses autres fonctions, l’État n’a pas la capacité à exercer ses fonctions régaliennes. Quittons l’histoire pour l’expérience contemporaine : pas de politique de défense, pas d’indépendance nationale sans politique scientifique et industrielle. À l’heure des cybermenaces et de la manipulation des opinions par les réseaux sociaux, nos sous-marins nucléaires et notre siège au Conseil de sécurité de l’ONU ne sont que d’une utilité très relative pour faire face aux conflits émergents. Le budget de la recherche et de l’enseignement supérieur devrait être considéré comme un budget de défense nationale.
    La demande de justice est désormais le coeur de la demande d’État. Il s’agit certes de justice fiscale mais aussi de protection des consommateurs, de sécurité sanitaire, de prévention. Moins que de places de prison, il y faut davantage de magistrats, assistés d’enquêteurs, d’experts, de médiateurs et d’éducateurs. Contestée par les ignorants, manipulée par les possédants, la connaissance scientifique, c’est-à-dire la production et la diffusion de la vérité, devient la grande affaire de l’État, tant sur le terrain de la guerre que de la justice.
  • Face aux enjeux émergents, l’État doit accorder ses fonctions à la demande d’horizontalité de la société civile et de l’économie. La religion, la guerre et la justice, c’est-à-dire la transcendance, la  hiérarchie et le droit de vie et de mort, ont été dans l’histoire les trois piliers de la verticalité de l’État. Le worldwide web et les réseaux sociaux ne sont pas la cause mais l’instrument d’une structuration horizontale de la société qui reste à inventer. Celle-ci se traduit à la fois par de nouvelles façons de faire (le monde des co : collaboration, coopération, co-construction, coworking, communs, communautés, coloc…) et par de nouvelles attentes d’équité, de proximité, d’attention et de reconnaissance.

L’État d’hier était symbolique, chargé de donner un sens à la hiérarchie et à l’ordre.

L’affaiblissement général des démocraties auquel nous assistons aujourd’hui résulte de la conjonction de deux phénomènes : la disparition des trois piliers de l’ordre symbolique et la subordination du pouvoir politique à la contrainte financière. Pour ne pas disparaître, l’État doit donc inventer une grammaire symbolique de l’horizontalité et inscrire son action dans de nouvelles chaînes de valeur. Tel est le sens que l’on peut donner par exemple au concept d’État-plateforme ou au plaidoyer en faveur de l’investissement social. Et cette grammaire reconfigure en profondeur les fonctions régaliennes.

On l’a vu, la guerre de demain a moins besoin de fantassins que de hackers, individualistes et indisciplinés mais motivés par leur attachement à des valeurs pour coopérer à la défense. Le choix libre et volontaire, le désir de contribuer et d’être utile sont au coeur de l’engagement contemporain. Face à une menace terroriste aléatoire, la résilience de la société devient un enjeu central de la défense nationale. Elle appelle un esprit civique qui ne se nourrit pas de l’embrigadement mais du soutien à l’engagement de chacun. Telle est l’équation que cherche à résoudre le projet de service national universel.

La légitimité des traités négociés dans le secret des chancelleries est systématiquement contestée. On réclame une transparence – sur les engagements, les concessions, les conséquences – peu compatible avec les techniques habituelles de la négociation, largement investies par celles du lobbying. Les peuples veulent être traités comme des parties prenantes.

La demande de justice s’élargit et occupe désormais le centre du jeu politique. C’est vers elle que l’on se tourne pour garantir l’égalité entre les hommes et les femmes, statuer sur la fin de vie, mais aussi faire respecter les engagements politiques sur le climat. À toute question nouvelle, à toute controverse, il faut des régulateurs et des garants dont l’impartialité suppose l’indépendance à l’égard de l’État ou, plus exactement, du pouvoir exécutif. L’indépendance se substitue inexorablement à la représentativité comme principe central de la légitimité démocratique.

La demande de justice est désormais le cœur de la demande d’État. L’État de demain sera éthique, garant de l’égale dignité des personnes et d’une société inclusive.

L’État d’hier était symbolique, chargé de donner un sens à la hiérarchie et à l’ordre. L’État de demain sera éthique, garant de l’égale dignité des personnes et d’une société inclusive. La difficile transition dans laquelle nous sommes engagés n’épargnera aucune de ses fonctions.

 

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Ce texte reprend le contenu d’une intervention prononcée au colloque de la revue Politiques et management public, le 13 décembre 2018.

* Lucien Jerphagnon, Histoire de la Rome antique, Fayard/Pluriel 2010 ; John Scheid, Pouvoir et religion à Rome, Fayard/Pluriel, 2010 ; Pierre Legendre, Sur la question dogmatique en Occident, Fayard, 1999.

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