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Il a fallu donner sa place à l’usager et surtout au citoyen

Dominique Mégard, Pierre Zémor Fondatrice de Cap'Com (1988), fondateur de Communication publique (1989)

Publié le 30 Nov 2018

Deux regards sur 30 ans de communication politique et publique. Des parcours très différents, des expériences multiples et quelques désaccords. Et quelques constats communs sur la communication publique, sa grandeur et ses démons.

_Pourquoi créer une organisation professionnelle dans les années 80/90 ?

Dominique Mégard – En 1981-82, nous avions créé Collectivités locales et communication, une association qui se voulait lieu d’échanges d’expériences et de pratiques entre responsables de communication de villes. Nous étions une vingtaine et souhaitions parler de notre rôle dans les villes, comment construire et positionner la communication. On était vraiment à l’aube, à la naissance de ce qui allait devenir la communication publique et territoriale. En juin 1988, un salon Col’Com, qui deviendra Cap’Com en 1989, marque la naissance du réseau du même nom. L’équipe de Rodolphe Pesce, alors maire de Valence et président du conseil général de la Drôme, lançait un Salon de la communication des collectivités locales, des institutions et des établissements publics. Ils ont demandé à la présidente de CLC que j’étais d’y intégrer un lieu d’échanges et de réflexion sur la communication publique locale.

_Et, vous, Pierre Zémor, quand créez-vous l’association Communication publique ?

Pierre Zémor – En 1989, dès après ma nomination au Conseil d’État. En 1990, je préside le jury du grand prix de Cap’Com et prépare un atelier sur la loi du 15 janvier 90, qui distingue le financement de la communication de gestion locale de celle des campagnes politiques. Comme le dit Dominique, on se bat depuis plus de 30 ans, depuis 1978 en fait, à la fin des 30 Glorieuses. On a intériorisé les difficultés de la crise et on s’interroge sur l’État protecteur. Les responsables de la communication publique d’État vont descendre de leur piédestal, prendre conscience du besoin de lien avec les citoyens : en 1978 et 79, des lois portent sur l’accès à l’information, la relation avec les administrés, la motivation des décisions, les enquêtes publiques, puis la concertation, jusqu’à la loi de 1995 qui crée la Commission Nationale du Débat Public.

PZ – Ingénieur, consultant en stratégie d’entreprises, en identité des organisations, mon expérience relève plus des principes que des techniques.

DM – Autre élément de contexte, du point de vue des collectivités : au lendemain des élections municipales de 1977, les GAM (Groupes d’action municipale), Dubedout, Ayrault et d’autres maires donnaient la parole aux citoyens. Cette dynamique-là est à l’origine d’une conception de la communication publique territoriale vecteur de lien social.

PZ – La naissance de l’association Communication publique s’inscrit dans un besoin collectif d’analyse des évolutions de la société. J’ai proposé que l’on crée un cercle, un club d’échanges d’expériences, avec une trentaine de personnes représentant les ministères, les collectivités, les corps constitués. Le siège social est au Conseil d’État, grâce à la complicité de Marceau Long, son Vice-président… Ce qui donne d’emblée une allure sérieuse.

DM – Je suis issue d’un journalisme basé sur l’idée que ce qu’on écrit doit être compris et faire comprendre de quoi il retourne.

DM – Les lois de décentralisation de 1982 vont augmenter considérablement les compétences des collectivités, partant le besoin de communiquer. La genèse de Cap’Com s’inscrit dans ce cadre : si salon à Valence il y avait, c’est parce que les territoires, qui découvraient la compétence économique, avaient besoin de se développer et de prendre la parole dans l’espace public. La communication de territoire – la création d’un salon national était un acte de communication – paraissait un levier de développement.

PZ – Il y a dès l’origine complémentarité entre Communication publique et Cap’Com. Communication publique donne une image de référence nationale, de l’application des lois et de la jurisprudence. On travaillait beaucoup avec les associations d’élus comme l’APVF ou l’AMF, en apportant une réflexion juridico-administrative sur la communication.

_Comment êtes-vous devenus des professionnels de la communication publique ? Vous aviez chacun, potentiellement, un autre parcours possible ? Dominique Mégard, vous étiez journaliste … et parisienne.

DM – Parisienne, pas vraiment. Dès la sortie du CFJ, j’ai eu un poste de journaliste dans un hebdomadaire régional dans l’Ain en assurant également la correspondance du Monde et des piges pour des lettres spécialisées en urbanisme ou en économie. Mon arrivée en communication publique est le fruit d’un hasard : un ami m’a appelée un soir de mai 81 en m’annonçant sa nomination en cabinet ministériel et me proposant de prendre son poste de journaliste pour la réalisation du bulletin municipal de Villefranche-sur-Saône. Et je suis tombée dans la marmite de la communication publique…

DM – Au lendemain des municipales de 77, les Groupes d’action municipale donnaient la parole aux citoyens.

_Pierre Zémor, vous aviez plutôt un profil d’ingénieur…

PZ – Je ne suis pas un professionnel de la communication. Ingénieur, consultant en stratégie et politique d’entreprises, en identité des organisations, je suis devenu conseiller en communication de Michel Rocard parce que je partageais sa vision, sa méthode et que j’ai cherché ce qui pouvait l’aider dans sa communication. Ma démarche maïeuticienne consistait à dire « Tu as dit çà. On le réécoute. Qu’est-ce que tu en penses ? Est-ce que tu as atteint ton objectif ? ». Je faisais une pédagogie douce qui s’opposait à un jugement brutal, du type : « Moi je connais le métier. Il vous faut un thème comme ci ou un slogan comme çà ». Les publicitaires, à mon avis, arrivent de cette façon à des catastrophes stratégiques.

PZ – En 1978 et 79, des lois ont porté sur l’accès à l’information, la relation avec les administrés, la motivation des décisions, les enquêtes publiques, la concertation.

_C’est le rocardisme qui vous a amené à devenir communicant ?

PZ – Je ne me sens ni publicitaire ni communicant professionnel, j’ai accumulé une expérience qui relève plus des principes que des techniques. Je me place dans l’action politique et je milite pour qu’on ne sépare pas le communicant de l’acteur. Les professionnels de la communication doivent se conformer aux cahiers des charges des politiques. Le marketing marche peut-être pour la communication électorale de conquête du pouvoir. Il ne marche pas pour l’exercice du pouvoir. Si l’on sépare action et communication, on est menacé de communication caricaturale, eu égard à la complexité de l’action et à la pédagogie nécessaire vis-à-vis du citoyen.

DM – En juin 1988, un salon Col’Com à Valence, qui deviendra Cap’Com en 1989, marque la naissance du réseau.

_Alors, comment un ingénieur devient-il un acteur de la communication politique ?

PZ – Ingénieur oui, mais aussi Sciences Po et j’ai été d’emblée attentif au collectif, à l’associatif et au renouvellement de la vie politique. En 1989, le ministre de la fonction publique me commande un rapport sur l’organisation de la communication du service public. Il a pour titre Le sens de la relation : pour que les fonctionnaires comprennent que la communication se fait dans les deux sens, que le récepteur « citoyen » doit être actif. Sinon pas de communication…

DM – On aboutit à la même conclusion : c’est le récepteur qui compte ! Pierre est arrivé à la communication par la pensée « sur » … Mon itinéraire est plus pragmatique : je suis issue d’un journalisme basé sur l’idée que ce qu’on écrit doit être compris et faire comprendre à tous de quoi il retourne. Arrivée dans une ville, j’avais la conviction que l’on doit aux gens une information complète sur le projet et les réalisations municipales (pourquoi ? comment ?) pour leur permettre de devenir des citoyens acteurs de la ville, d’avoir les moyens de choisir, de donner mandat à … Et de là, je suis arrivée à la pensée « sur »…

PZ – En 1989, alors que se crée Communication publique, le ministre de la fonction publique me commande un rapport sur l’organisation de la communication du service public.

_Selon vous, qu’est-ce qui a le plus évolué dans la communication publique, ces 30 dernières années ? Un exemple ?

PZ – Il y a eu d’abord un élan vers une communication inspirée de l’entreprise et du marketing : les techniques ont été copiées. Mais on ne pouvait pas se contenter de ce mimétisme qui a conduit à parler de « client ». L’ANPE voulait-elle des « clients » et donc un marché de clients qui devrait augmenter grâce au chômage ? À la fin des années 90, on a donné un coup d’arrêt à cette évolution.

DM – Oui, ce fut la bataille de l’usager/client. En communication publique, on parle d’usager, pas de client.

PZ – Difficulté de vocabulaire : trouver un mot pour assujetti, ayant droit, administré… Il a fallu redonner sa place à l’usager, surtout au citoyen. C’est à ce moment-là que s’est affirmée la spécificité de la communication publique institutionnelle.

PZ – À la fin des années 90, il fallait rendre sa place à l’usager, au citoyen. C’est alors que s’est affirmée la spécificité de la communication publique institutionnelle.

DM – On s’est beaucoup battus pour que la communication ne soit pas un appendice de l’action publique mais qu’elle en devienne une partie intégrante. Cap’Com affirme que « la communication publique est un service public ». Je pourrais presque transformer çà en : « la communication publique est une politique publique ». Pas d’action publique, pas de politique publique sans information, sans relation au citoyen, sans consultation ou concertation. Comment faire en sorte que tout un chacun, administratifs et politiques compris, partage cette conviction ? Affirmer que la communication publique est un service public a été un combat, et le reste aujourd’hui. Une évolution négative ? La tentation et la prégnance de la com’, du slogan, du coup médiatique. Si on veut attirer l’attention sur l’action publique, sur la gestion de la cité au quotidien, on est quelque part obligé de passer par les fourches caudines du coup médiatique. Or les médias peuvent être très destructeurs.

PZ – Je crois que la relation avec les médias est le principal échec de la communication publique comme de la communication politique. Les médias veulent ignorer notre conception d’une communication de l’État de droit. Ils veulent conserver le monopole de l’information. Du coup, on cherche à séduire les journalistes en passant parfois de la relation amoureuse à la prostitution… ça ne va pas !

DM – Autre évolution, on ne donne plus de « temps au temps ». Dans l’urgence, on perd distance et réflexion. Nous sommes désormais dans un monde numérique : la communication doit intégrer l’urgence, la réactivité, l’immédiateté… pas toujours compatibles avec la gouvernance.

PZ – C’est exact. Il faut partir de la difficulté de faire la pédagogie du temps long et d’associer les citoyens à la construction de l’offre politique.

DM – La communication publique est un service public. Et une politique publique. L’affirmer a été un combat, et le reste.

_Vous avez tous deux des activités d’enseignement et d’écriture. Quel message essayez-vous de faire passer aux nouvelles générations de communicants ?

PZ – Analyser les stratégies publiques avant de parler des modalités de communication. Dans mon cours à Sciences Po, nous analysions une politique publique avant de choisir dans la gamme des modes de communication : mise à disposition de l’information, discussion, critique sur le projet, prise en compte des autres, concertation, débat public.

PZ – Les médias veulent conserver le monopole de l’information, ignorer notre conception de la communication de l’État de droit.

DM – La communication ne consiste pas seulement en outils, moyens et techniques. C’est d’abord être à l’écoute et – pour ce qui concerne la communication publique – faire comprendre. Aux communicants de savoir montrer la complexité de la décision, des choix effectués, du comment et du pourquoi.

PZ – Je découvre Dominique complètement rocardienne (sourire). Le slogan forgé avec Rocard était « Reconnaître la complexité des choses et faire appel à la lucidité des gens ».

_On parle beaucoup de la transformation de la communication, avec le digital, par exemple. Comment voyez vous l’évolution des métiers et des techniques ?

DM – Je vois deux évolutions majeures. Le numérique, on ne peut s’en passer. C’est un fait de société. Dans les métiers de la communication, il faut prendre le numérique à bras le corps, avoir des compétences réelles, comprendre les mécanismes pour ne pas se laisser emporter. C’est important pour les communicants de demain. Mais, dans la facilité du numérique, le devoir du communicant public est de ne pas oublier que 20 à 25 % de la population n’est pas connectée : parler aux 75 % connectés et ne pas oublier les 25. Deuxième point : on a toujours parlé de valorisation des territoires et on a souvent l’impression avec le mot « marketing » de redécouvrir la lune. Quand on parle de marketing territorial aujourd’hui, il devrait s’agir d’une démarche rigoureuse de réflexion sur l’attractivité, de réunion des acteurs, une démarche approfondie… Avec des compétences à connaître et acquérir.

PZ – Le marketing peut être une démarche intelligente. Il ne faut pas l’employer n’importe comment, comme le numérique d’ailleurs. Il faut surtout analyser les finalités, voir ce que cela va donner. Dans la relation entre la société et les pouvoirs, il faut éviter la démocratie d’opinion : quelques experts, des sondages, des médias… un modèle réduit de la société et des solutions simplistes. Le numérique renforce cette tendance. La bataille à mener avec les communicants c’est d’être « raisonnables ». On en revient alors au cahier des charges : quelle finalité a la communication ? Numérique ou pas : pourquoi faire ? Qu’est-ce que cela améliore ?

DM – Pour le cabinet, c’est l’opinion d’abord. Le communicant a un point de vue plus global.

_La communication publique est tiraillée entre tentations, missions, obligations… Que faut-il préserver ? Avez-vous un événement emblématique en tête ?

PZ – J’ai en tête une expérience ratée en communication politique. L’appel de Conflans de Rocard en 1980, à l’ouverture des candidatures du PS à la présidentielle, alors qu’il était au plus haut dans les sondages. Il a fait, sans y croire, un « show » qui correspondait à une stratégie contraire à celle, modeste, que nous avions ensemble définie.

PZ – Les communicants doivent se conformer aux cahiers des charges des politiques, analyser les stratégies avant de parler des modalités de communication.

DM – Cet exemple est à mes yeux un acte de pure communication politique. Celle qui prête à confusion parce que basée sur l’opinion et les moyens de la faire évoluer. Dans la communication publique aujourd’hui, il y a souvent opposition au sein des organisations entre cabinet et service de communication. Et ce qui fait dissension, souvent, c’est que pour le cabinet c’est l’opinion d’abord, alors que le communicant a un point de vue plus global.

En communication publique, des événements, des campagnes, j’en ai plusieurs. Par exemple, la communication sur la transformation des berges du Rhône, acte politique de transformation de la cité s’il en est… La communication a été un élément essentiel de la transformation d’un parking en parc urbain. Du pourquoi au comment, avec un arsenal communicationnel complet en direction des publics directement concernés ou plus lointains, avec une grande qualité de communication, au plus près du terrain et dans toute la ville comme à l’extérieur en terme d’image. Alors que l’on a connu nombre de grands ratés de communication dans la transformation urbaine.

PZ – En termes de communication publique, j’ai gardé en tête un exemple de stratégie globale réussie, la communication de la Sécurité routière, qui a combiné campagnes de dramatisation (accident) et de sanction (peur du gendarme), dans une stratégie pensée pour faire évoluer les comportements.

_La communication publique dans 30 ans. Quelles évolutions ?

PZ – Elle va avoir à éviter des chaussetrapes, car on est dans une phase de simplification caricaturale des messages, avec une influence des politiques vers le simplisme, pour gagner du temps. La période qui s’ouvre va être difficile en termes de valeurs. J’espère que les gens diront « ils s’en sont pas mal sortis », plutôt que « la com’, c’est vraiment devenu n’importe quoi ».

DM – La communication ne se limite pas aux moyens et techniques. Elle doit montrer la complexité de la décision et des choix, du comment et du pourquoi.

DM – Soyons utopistes : ils seront devenus totalement raisonnables, ils diront « Regarde comme ils travaillaient en s’appuyant sur l’opinion. C’est terrible de se laisser emporter par l’opinion, de se laisser dominer par les outils ». On sera dans une société numérique rayonnante qui aura apprivoisé ses démons.

 

Entretien conduit par Erwan Lecoeur, sociologue, consultant en communication politique

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