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Bégaiements et malfaçons législatives

BÉGAIEMENTS ET MALFAÇONS LÉGISLATIVES

JEAN-LOUIS DEBRÉ Président du Conseil constitutionnel

Publié le 13 Mar 2015
Parole publique N°8

Faire un bilan de la qualité des lois et dénoncer une certaine médiocrité ne visent évidemment pas à se prononcer sur le fond de celles-ci. Cette appréciation est malheureusement commune aux législatures successives.

“Le volume des lois a plus que doublé en dix ans. Le constat est tout aussi impressionnant pour les amendements déposés.”

Pour mesurer l’inflation que subit la loi, je voudrais rappeler deux chiffres qui portent sur les textes définitifs des lois promulguées dans une année et sur les textes des résolutions adoptées par l’Assemblée nationale : en 2002 le nombre de caractères de ces textes était de 1,87 million ; en 2013, il a atteint 3,82 millions. Le volume des lois a ainsi plus que doublé en dix ans. De ce fait, le nombre de pages nécessaires pour reproduire ces textes est passé de 1 152 à 2 440. Un doublement, là aussi.

Inflation

Le constat quantitatif est tout aussi impressionnant pour les amendements déposés. Ce droit d’amendement est un droit constitutionnel sur lequel il n’est pas question de revenir. À l’Assemblée nationale, pour la session 2012-2013, on dénombrait 32 545 amendements. Pendant la session 2013-2014, 21 051 amendements ont été déposés et 3 896 adoptés. On en comptait 7 821 pour la session 2000-2001, 11 522 pour la session 1999-2000. Là encore, le nombre a plus que doublé. Ce constat quantitatif semble irréel. Deux exemples pour l’illustrer.

Sous la précédente législature, la loi dite Grenelle II du 12 juillet 2010 comportait 257 articles. Le projet de loi initial en comportait déjà 104 : à l’issue des travaux parlementaires, ce sont donc 153 articles additionnels qui l’ont enrichie ! Sous l’actuelle législature, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové comportait 177 articles. Là aussi, l’inflation est tout autant l’œuvre du projet de loi initial (84 articles) que des amendements ajoutant de nouvelles dispositions (93 articles additionnels). Cette loi, modifiant de très nombreuses dispositions législatives touchant à la vie quotidienne, nécessitait près d’une centaine de mesures réglementaires d’application. Et pourtant, alors que ces mesures n’ont, pour la plupart, pas encore été prises, une modification de la loi est d’ores et déjà mise en chantier.

“Il est normal que chaque alternance politique puisse conduire à la modification de notre législation. C’est le jeu démocratique.”

Instabilité des normes

C’est là le deuxième constat de la mauvaise législation, celui de sa modification trop fréquente. Sur l’instabilité de la norme, il faut énoncer un préalable : il est normal que chaque alternance politique puisse conduire à la modification de notre législation. C’est bien là le jeu démocratique. En ce sens les alternances politiques régulières dans notre pays depuis 1981 ont contribué à la modification récurrente des lois et règlements. Mais ce facteur explicatif là est républicain. Il devrait en revanche conduire, après chaque alternance, le pouvoir à ne modifier la norme qu’après réflexion et en veillant à la stabilité de la nouvelle norme pendant la période où il est aux affaires. Or il n’en est rien. Ni à droite. Ni à gauche.

Là encore, je voudrais prendre deux exemples.

“Le pouvoir ne devrait modifier la norme qu’en veillant à la stabilité de la nouvelle norme pendant la période où il est aux affaires. Il n’en est rien. Ni à droite. Ni à gauche.”

Le premier exemple est celui du dispositif de crédit d’impôt en faveur du développement durable. Ce mécanisme a pour objet de faire bénéficier les contribuables – propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit de leur résidence principale – d’un crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses supportées pour l’amélioration de la qualité environnementale de leur logement. Ce mécanisme créé par la loi de finances du 30 décembre 1999 (pour 2000) a été profondément réformé par la loi de finances du 30 décembre 2004 (pour 2005). Il a aussi été modifié par la loi de finances pour 2006 à la fois dans son assiette et dans son taux. Puis dans son assiette par la loi sur l’eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006. Puis dans son assiette et dans son taux par la loi de finances du 27 décembre 2008 (pour 2009). Puis dans son assiette et dans son taux par la loi de finances du 29 décembre 2010 (pour 2011). Puis dans son assiette et dans son taux par la loi de finances du 28 décembre 2011 (pour 2012). Puis dans son assiette et dans son taux par la loi de finances du 29 décembre 2013 (pour 2014). Et il me semble que l’actuelle loi de finances pour 2015 en réforme à nouveau le taux et l’assiette ! Pour dire pudiquement les choses, cette loi de finances prend une orientation assez différente de la précédente. Ainsi, presque chaque année, l’avantage est accordé ou retiré aux propriétaires bailleurs, étendu à l’isolation des murs, supprimé pour les parois opaques, supprimé pour les changements de fenêtre, étendu aux chaudières à microcogénération gazeuse… De même le taux est passé à 40 % pour certaines chaudières, puis à 50 % pour certains panneaux solaires, puis a été diminué à 15 % avant de remonter à 25 % pour un bouquet de travaux.

Mouvement perpétuel

Bref, c’est le mouvement perpétuel, cela change tout le temps. Ce qui rend impossible pour les acteurs économiques une quelconque prévisibilité de leur retour sur investissement et nuit à la confiance nécessaire pour chaque entreprise. De leur côté, les particuliers sont dans l’incapacité de suivre une réglementation si mouvante. La conséquence en est que les particuliers ne font plus dépendre leur comportement d’une règle qui, à force de varier, a perdu son pouvoir incitatif.

“Les particuliers ne font plus dépendre leur comportement d’une règle qui, à force de varier, a perdu son pouvoir incitatif.”

 

“Le symptôme du « mal légiférer » n’est pas seulement l’augmentation de la masse des dispositions législatives, c’est surtout le rythme de leur modification.”

Je voudrais prendre un deuxième exemple, celui du régime d’imposition des plus-values immobilières de cessions de terrain à bâtir. La loi de finances rectificative du 19 septembre 2011 a allongé à 30 ans la durée de détention d’un bien pour obtenir une exonération totale : l’abattement était de 2 % pendant 17 ans puis de 4 % pendant 7 ans puis de 8 % pendant 6 ans. La loi de finances du 29 décembre 2012 (pour 2013) modifiait l’imposition des plus-values immobilières sur les terrains à bâtir pour les soumettre au barème de l’impôt sur le revenu. Ce choix avait pour conséquence de porter, avec toutes les autres impositions pouvant peser sur ces plus-values, à 82 % l’imposition marginale de ces plus-values. Le Conseil constitutionnel a jugé ce nouveau niveau d’imposition – qui faisait peser sur les contribuables concernés une charge excessive au regard de leur capacité contributive – contraire au principe d’égalité devant les charges publiques. Il a censuré cet article.

Dans le même temps, la loi du 29 décembre 2012 (loi de finances rectificative pour 2012) a institué une nouvelle taxe sur les plus-values de cessions immobilières portant sur les immeubles bâtis dont la plus-value imposable est supérieure à 50 000 euros. La loi de finances du 29 décembre 2013 (pour 2014) a ajouté une pierre supplémentaire à la complexité en créant un régime d’abattement différent pour les prélèvements sociaux et pour les prélèvements forfaitaires libératoires de l’impôt sur le revenu. En outre, elle a institué un abattement exceptionnel de 25 % pour les immeubles bâtis. Elle entendait aussi réformer l’imposition des plus-values immobilières sur les cessions de terrains à bâtir, avec la suppression de tout abattement. Le Conseil constitutionnel a censuré ce dernier point. Et voilà que la loi de finances pour 2015 réforme à nouveau profondément ce dispositif.

Le symptôme du « mal légiférer »

Il ne me revient pas de savoir quelle est la bonne imposition des plus-values immobilières. Mais il est certain que les modifications récurrentes de cette fiscalité ont contribué à geler les anticipations économiques dans le secteur du logement. L’essentiel est de percevoir que ce n’est pas seulement l’augmentation de la masse des dispositions législatives qui est le symptôme du « mal légiférer ». C’est aussi et surtout le rythme de modification des mêmes dispositions législatives.

“Le Conseil constitutionnel a souvent à connaître de lois longues et imparfaitement travaillées, de dispositions incohérentes et mal coordonnées, des textes gonflés d’amendements préparés hâtivement.”

Le Conseil constitutionnel a souvent à connaître de lois aussi longues qu’imparfaitement travaillées. Il est saisi de dispositions incohérentes et mal coordonnées. Il examine des textes gonflés d’amendements préparés hâtivement. Il voit revenir chaque année, notamment en droit fiscal, des modifications récurrentes des mêmes règles. Bref, il subit les bégaiements et les malfaçons législatives. J’ai eu l’occasion de faire part de ma préoccupation sur ce point lors des vœux au Président de la République en janvier 2014.

Face à cette situation, le Conseil constitutionnel ne peut pas beaucoup agir. Son contrôle de constitutionnalité vise à faire respecter les règles institutionnelles figurant dans la Constitution notamment en matière parlementaire, ainsi que l’ensemble des droits et libertés constitutionnellement garantis. Rien de tout cela n’a trait à la qualité de la loi. Ce n’est donc pas principalement vers le Conseil constitutionnel qu’il faut se tourner pour remédier aux maux que nous relevons.

 

Crédits photo : Martin Bureau / AFP

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