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Pierre Zémor

2 fois 30 ans de communication publique

Entretien avec Pierre Zémor Fondateur et président d'honneur de Communication publique

Publié le 26 Août 2019

_Comment est apparu en France le besoin d’une communication institutionnelle publique ?

Pierre Zémor – Au sortir de la guerre, tout est à reconstruire, notamment l’État-Nation et les institutions. Si de grandes réformes économiques et sociales sont engagées dès la libération de Paris, la Constitution de 1946 ne prévoit pas les institutions qui seraient aptes à se confronter aux épreuves de la reconstruction, de la guerre froide et de la décolonisation. La communication publique est alors essentiellement politique. Elle est surtout faite d’injonctions émanant de pouvoirs qui se mettent en place. Le régime d’assemblée, miné par la division des partis politiques, va succomber en 1958 sous le poids de la guerre d’Algérie.

_Il a donc fallu attendre la Constitution de 1958 et la Cinquième République ?

PZ – Oui, avec la naissance d’un État fort, s’apparentant à une monarchie républicaine, la communication politique a commencé à se préoccuper de s’adresser au citoyen. Mais les fonctionnaires s’étaient placés sur un piédestal et disposaient de la vérité sans avoir à s’expliquer. La  parole publique, à l’instar de la pensée du Général De Gaulle, est ainsi transcendante et descendante. Grande différence avec d’autres démocraties européennes, allemande ou italienne, qui par leur histoire sont ascendantes, locales puis ensuite nationales… C’est le bottom up. Il faut attendre Mai 68 et la protestation sur les abus d’un exercice univoque du pouvoir pour que la communication des services publics s’inspire des savoir-faire des entreprises qui ont forgé, dans le consumérisme des Trente glorieuses, des outils de communication.

Un objectif est que les décideurs publics soient les principaux communicants, au plus près des actes… Accueillir, renseigner, dire l’État de droit, informer, expliquer, dialoguer, consulter, rendre compte, promouvoir les services offerts, mettre en valeur les institutions, pratiquer la concertation, contribuer à l’authenticité du débat public.

_Le service public s’est ainsi mis à l’heure du marketing et de la publicité ?

PZ – La communication publique s’est voulue avant tout de promotion et a fait appel à la publicité, aux images qui valorisent l’identité des établissements, à l’évènementiel spectaculaire… Or la démarche du marketing, fort intelligente pour des entreprises concurrentielles de distribution, ne convient pas aux situations publiques généralement de monopole.

_Les institutions publiques ne sont-elles pas tentées de traiter l’usager comme un client ?

PZ – C’est ce qu’elles vont faire dans un premier temps, sans se rendre compte que les administrés, les assujettis, les ayants-droit, les usagers d’un service public ne peuvent être réduits au statut de consommateur. Ils sont électeurs. En ce sens, les citoyens ont le pouvoir de participer à l’élaboration de l’offre politique, contrairement au client d’un groupe alimentaire, dont on peut chercher à connaître la satisfaction sans pour autant l’associer aux choix de la stratégie de l’entreprise. Les entreprises ont peu persisté à se dire citoyennes et sont rapidement revenues à la satisfaction de leurs actionnaires, sacrifiant à la rentabilité leurs bonnes intentions d’épouser des causes d’intérêt collectif, environnementales pour la planète ou sociales pour l’emploi…

_Et le citoyen, les institutions publiques s’en préoccupent-elles ?

PZ – La société des années 60/70 aspire à se rapprocher des lieux d’exercice du pouvoir. Michel Rocard propose de « décoloniser la province », Olivier Guichard veut combattre « Paris et de désert français » en prônant la régionalisation. Des gestions municipales viennent au secours d’un État providence qui s’essouffle. Avec la décentralisation et la déconcentration des services publics, les élus locaux se voient valorisés. Ils acceptent d’écouter et en viennent à dialoguer. La proximité facilite les liens pérennes, voire la confiance. Le débat local porte à cette époque sur l’aide sociale et sur l’urbanisme, le cadre de vie. La relation est la clef d’une bonne communication, pédagogue et conviviale.

La communication institutionnelle publique doit relever deux défis : le numérique sollicite efficacité technique et souplesse organisationnelle afin d’assurer l’accès à une grande diversité d’usages ; la menace de voir s’appauvrir ou se brouiller la relation avec un usager qui se politise sur les réseaux sociaux.

_En 1989, le ministre de la fonction publique vous demande un rapport1 sur l’organisation de la communication de service public. La reconnaissance d’une communication spécifique en marge de la politique ?

PZ – Je le crois. Dès après les élections municipales de 1977 interviennent des lois essentielles sur  l’accès à l’information et la CADA (17 juillet 1978), la protection des contenus et la CNIL (6 janvier 1978), la motivation des décisions publiques (11 juillet 1979), les relations avec les usagers (décret Le Pors), les enquêtes publiques (lois Bouchardeau). Sans oublier l’audiovisuel et la liberté de communication (lois de 1982 et 1986), le régime des médias (1975,1986). Il était temps en 1990 que la communication institutionnelle publique forge ses propres outils car la communication des entreprises et des médias s’emballait vers une com’ réductrice du sens, destructrice de mémoire, voire manipulatrice. Cette com’ a peu-à-peu établi dans tous les domaines une emprise qui, aujourd’hui, pollue la communication à coup de fake news sur les réseaux sociaux…

_Les communicants publics échappent-ils à ces déviances ?

PZ – Une remarque d’abord sur le mot « communicant », plus sympathique que le mot « communicateur » qui devrait désigner les conseils professionnels ou les porte-paroles des acteurs. Or un bon objectif est que les décideurs soient de réels communicants, les principaux communicants et au plus près des actes. Les services des institutions publiques se sont développés, formés et organisés pour sortir de la pub, pratiquer de multiples registres et couvrir un large spectre des modes de communication : accueillir, renseigner, dire l’État de droit, informer, expliquer, dialoguer, consulter, rendre compte, promouvoir les services offerts au public, mettre en valeur les institutions, pratiquer la concertation, contribuer à l’authenticité du débat public.

_Ce qui n’empêche pas les journalistes de se défier de la communication voire de la stigmatiser au nom de l’information…

PZ – Ce dénigrement est archaïque ! Les médias voulaient imposer un mode univoque de communication. Ils ne tiennent pas compte de l’influence du récepteur sur les messages dont ils sont émetteurs ou transmetteurs… Peu à peu – et internet n’y est pas pour rien – ils admettent que la bonne information se fait via la communication.

_Une définition de la communication publique ?

PZ – Largement discutée, elle a été adoptée dans les années 90-952 : « La communication publique est la communication formelle qui tend à l’échange et au partage d’informations d’utilité publique, ainsi qu’au maintien du lien social, et dont la responsabilité incombe à des institutions publiques ou à des organisations investies de missions d’intérêt collectif ».
Sur le plan des savoir-faire, cette communication institutionnelle publique a deux défis à relever. Le numérique, s’il a permis de mettre une vaste information sur la place publique, sollicite efficacité technique et souplesse organisationnelle afin d’assurer l’accès à une grande diversité d’usages et proposer des procédures en ligne. La loi de 2004 sur la confiance dans l’économie numérique ou la vigilance de la CNIL suffiront-elles à conjurer les menaces sur la qualité des contenus ? Il n’est pas inutile de rappeler qu’une disposition négligée de l’ordonnance du 6 juin 2005 prévoit la présence d’un responsable de la qualité de l’information dans toute institution… Le second défi est dans la menace de voir s’appauvrir ou se brouiller la relation avec un usager qui se politise sur les réseaux sociaux.

_La relation avec le politique est un autre défi pour la communication publique…

PZ – La relation entre les décideurs publics et les citoyens est inévitablement de nature politique. En dépit du souhait de veiller à la séparation entre fonctionnement du service public et engagement politique – c’est l’objet de la loi de 1990 sur la clarification du financement des activités politiques -, la communication publique s’est attachée à la promotion des grandes causes. Elle sert des intérêts généraux.

_C’est donc la fin de l’étanchéité entre service public et politique partisane ?

PZ – Non, mais la fin d’une hypocrisie qu’il va falloir assumer. La participation des citoyens est requise pour une bonne communication sur les causes d’intérêt général. Elle ouvre les voies de la concertation et du débat public institutionnalisé : création de la CNDP en 1995, convention d’Aarhus en 1998, loi de 2002 sur la démocratie de proximité, étude du Conseil d’État de 2011, Concerter autrement, participer effectivement.
« Cultiver la relation » est, avec « Maîtriser le numérique », mon second mot d’ordre !

 

Propos recueillis par Pierre-Alain Douay

 

 

7 recommandations pour la communication publique
– Mieux valoriser les institutions et l’État de droit, instauré au nom de l’intérêt général par les représentants du peuple.
– Trouver avec les citoyens les bons modes de relation : compréhension à la fois des intérêts individuels et collectifs, pédagogie partagée du débat public, médiation, lisibilité et cohérence des procédures dématérialisées.
– Identifier avec les médias des terrains de coopération qui respectent leur indépendance et sollicitent leur civisme.
– Accepter et définir la place du politique dans la gestion publique : champ du service public, modalités de contrôle et d’évaluation des missions d’utilité publique confiées au secteur privé.
– Face aux protestations et à la montée des populismes, faire que les acteurs eux-mêmes communiquent.
– Impliquer les corps intermédiaires, court-circuités notamment par le web.

– Que les dircoms publics deviennent des conseillers généralistes, mobiles et plus politiques !

 

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1 – Le sens de la relation – La Documentation Française 1992
2 – voir La communication publique, Que sais-je ?- PUF

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